Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 ноября 2019 г. по делу N 8а-400/2019

дело N 2а-2443/2018

г. Краснодар

14 ноября 2019 года

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе

председательствующего Капункина Ю.Б,

судей Монмаря Д.В. и Мальмановой Э.К,

при секретаре Матвеевой Я.В.

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Ляховой С.А. и Ляхова М.И. - Ерохиной А.Н. на решение Лазаревского районного суда г. Сочи от 20.12.2018 года и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 28.05.2019 года по административному исковому заявлению Ляховой С.А, Ляхова М.И. к администрации г. Сочи, к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о признании недействительным в части и не подлежащим применению постановления администрации г. Сочи.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, пояснения представителя Ляховой С.А. и Ляхова М.И. - Ерохиной А.Н, поддержавшей доводы кассационной жалобы; представителя МТУ Росимущества в Краснодарском крае и Респубике Адыгея - Возжикова А.А, представителя Общества с ограниченной ответственностью "Российские железные дороги" - Шакотько А.Ю, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, суд

установил:

Ляхова С.А, Ляхов М.И. (далее - заявители, административные истцы) обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации города Сочи, Управлению Росреестра по Краснодарскому краю, в котором, с учетом уточнений, просили признать недействующим и н подлежащим применению Постановление администрации города Сочи от 11 мая 2016 года N 1151 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город-курорт Сочи" (далее - постановление N 1151) в части порядкового номера 69 нестационарного торгового объекта с адресным ориентиром: "адрес", торговых павильонов площадью земельного участка "данные изъяты", смешанная группа товаров (смешанный ассортимент) с периодом функционирования постоянно, уменьшив площадь земельного участка и площадь размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на "данные изъяты" кв. м с "данные изъяты" кв. м до "данные изъяты".

Свои требования мотивировали тем, что на основании постановления N 1151 Лазаревским внутригородским районом г..Сочи 20 июня 2016 года был проведен открытый конкурс на право заключения договоров о размещении НТО на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. В обжалуемом постановлении имеется ссылка на постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11 ноября 2014 года за N1249 "Об утверждении разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Краснодарского края", где из пункта 3.14 следует, что утверждение схемы, а также внесение в нее изменений не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. Тем не менее, пункт 3.14 не отражен в обжалуемом постановлении, в связи с чем расположенные в ранее утвержденной схеме НТО внесены в постановление N 1151 и выставлены на аукцион на право размещения нестационарных торговых объектов. Включение земельного участка, на котором расположены торговые павильоны, эксплуатируемые Ляховой С.А, затрагивает ее интересы и нарушаются права в сфере предпринимательской деятельности, поскольку спорный земельный участок предоставлен 4 марта 1998 года на основании распоряжения администрации Лазаревского района города Сочи. Торговые павильоны размещены в ранее утвержденной схеме, которая не отменена, а в соответствии с пунктом 6 статьи 10 Федерального закона от 8 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Право на торговые павильоны у Ляховой С.А. возникло до момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в связи с чем исключает государственную регистрацию права. Между тем имеется договор купли-продажи, что подтверждает их собственность, однако обжалуемое постановление данные сведения не содержит. Земельный участок, на котором находятся торговые павильоны, эксплуатируемые ИП Ляховой С.А, находится в собственности Российской Федерации, передан в аренду ОАО "РЖД" сроком на 49 лет, следовательно, в обжалуемом постановлении не содержится данных о заключении договора с собственником на проведение торгов на право размещения НТО на земельных участках, находящихся в федеральной или государственной собственности. Право собственности на земельный участок, на котором расположены торговые павильоны Ляховой С.А, администрация города Сочи не имеет.

Решением Лазаревского районного суда г. Сочи от 20 декабря 2018 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 28 мая 2019 года решение от 20 декабря 2018 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Ерохина А.Н. (представитель Ляховой С.А. и Ляхова М.И.) просит отменить решение суда от 20 декабря 2018 года и апелляционное определение от 28 мая 2019 года. Судами первой и апелляционной инстанций нарушены права, свободы и законные интересы заявителей. Эксплуатируемые торговые павильоны ИП Ляховой С.А. находятся в ранее утвержденной схеме, которая не отменена и земельный участок, на котором находятся торговые павильоны не может быть внесен в обжалуемое постановление, по которому право на размещение НТО на земельных участках, расположенных в пределах города Сочи проводится через торги, с периодом функционирования - 5 лет. Собственником земельного участка площадью "данные изъяты" кв. м с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - полоса отвода железной дороги, в отношении которого проведен аукцион, является Российская Федерация, которая предоставила ИП Ляховой С.А. земельный участок площадью "данные изъяты" кв. м с присвоением кадастрового номера N. Данный земельный участок входит в площадь земельного участка площадью "данные изъяты" кв. м с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - полоса отвода железной дороги, а участник - в единое землепользование с кадастровым номером N, состоящий из более ста земельных участков, расположенны в полосе отвода железной дороги с адресным ориентиром "адрес". Земельный участок с кадастровым номером N, входящий в состав земельного участка с кадастровым номером N, на котором расположены торговые павильоны ИП Ляховой С.А. находятся в границах полосы отвода железной дороги, которая составляет 25 м и расположены на "адрес", что также подтверждается актом обследования комиссии Сочинской дистанции пути земельного участка полосы отвода железной дороги.

Право пользования земельным участком возникло у ИП Ляховой С.А. до образования ОАО "РЖД" в 2002 году и до передачи в собственность МТУ Росимущество в Краснодарском крае и Республике Адыгея в 2008 году. Таким образом, выставленный на торги земельный участок (лот N 16) площадью "данные изъяты" кв. м, в который входят "данные изъяты" кв. м, расположенный в полосе отвода железной дороги, находится в аренде у ОАО "РЖД", что в соответствии с частью 8 статьи 39.11 ЗК РФ не может быть предметом аукциона. Кроме того, суд первой инстанции по собственной инициативе рассмотрел административный иск в порядке статьи 218 КАС РФ, а административные истцы оспаривают постановление в соответствии со статьей 208 КАС РФ. Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции ссылается на то, что обжалуемое постановление не является нормативно-правовым актом, между тем в деле имеется определение Арбитражного суда Краснодарского края от 11 апреля 2018 года, из текста которого следует, что в данном случае обжалуется нормативно-правовой акт.

ОАО "РЖД" представлены возражения на кассационную жалобу, в которых просит решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставить в силе. Полагает, что судами дана полная оценка всем доказательствам, определены все обстоятельства по делу. Отсутствуют какие-либо договоры на пользование (аренду) земельными участками между ОАО "РЖД" и истцами. В действиях административных истцов усматривается злоупотребление правом.

Определением судьи от 18 октября 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, согласно информации к конкурсной документации ОК N 3-2016, утвержденной первым заместителем администрации Лазаревского внутригородского района города Сочи о проведении 20 июня 2016 года открытого конкурса N 3-2016 на право заключения договоров о размещении НТО на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, следует, что для осуществления мелкорозничной торговли и оказания услуг на территории "адрес" под лотом N 16 на основании постановления N 1151 от 11 мая 2016 года в мкр Лазаревское, ул. Лазарева, где расположены торговые ряды павильонов, с периодом функционирования нестационарных торговых объектов с 1 июля 2016 года по 30 июня 2021 год проводился открытый конкурс.

На открытый конкурс на право заключения договоров о размещении НТО на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, предусмотренных к размещению на территории Лазаревского внутригородского района города Сочи в отношении лота N 16 была подана единственная заявка от ООО "Дружба народов".

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки от 21 июня 2016 года в отношении лота N 16, принято единогласное решение о предоставлении права на заключение договора о размещении нестационарных торговых объектов на земельном участке в пользу ООО "Дружба народов".

Администрация Лазаревского внутригородского округа города Сочи и ООО "Дружба народов" заключили договор о размещении нестационарных торговых объектов N от 23 июня 2016 года.

Письмом N 01/2-01-24/3825 от 17 августа 2016 года администрация Лазаревского внутригородского района города Сочи указала заявителю на заключение с ООО "Дружба народов" договора на право размещения нестационарного торгового объекта с 1 июля 2016 года по 30 июля 2021 года, информация о проведении открытого конкурса, а также соответствующие протоколы опубликованы на Интернет портале администрации города Сочи (www.sochiadm.ru).

Как указывают административные истцы, поводом обращения в суд послужило то, что обжалуемое в части постановление применено в отношении земельного участка площадью 69 кв. м по адресу: "адрес", предоставленного им изначально на основании распоряжения администрации Лазаревского района г. Сочи от 04 марта 1998 года N 137/4-Р и постановления администрации Лазаревского района г. Сочи от 15 октября 1997 года за N, на котором расположены торговые павильоны, эксплуатируемые ИП Ляховой С.А.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований Ляховой С.А. и Ляхову М.И, суд первой инстанции исходил из того, что заявителями пропущен трехмесячный срок на обращение в суд; суды не установили нарушения прав и законных интересов административных истцов, которые не являются заинтересованными лицами, имеющими материально-правовую заинтересованность и право предъявления административного иска об оспаривании постановления N 1151, поскольку заявители не воспользовались правом на участие в конкурсе.

Оставляя без изменения решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что доводы административных истцов о том, что их торговые павильоны расположены в границах земельного участка N, предоставленного в аренду ОАО "РЖД" для эксплуатации железной дороги, не нашли своего подтверждения в судебном заседании суда первой и апелляционной инстанций. Представленную административными истцами копию договора краткосрочной аренды земельного участка от 31 октября 2006 года N ВЛ-04-30/445, суд апелляционной инстанции не признал допустимым доказательством по делу, поскольку оригинал договора для обозрения представлен не был. Оспариваемое постановление не обладает признаками нормативно-правового акта.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции соглашается с выводами суда первой и апелляционной инстанций по следующим основаниям.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона N131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее-Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 3 Закона N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. и доп, вступ. в силу с 1 января 2017 г.), предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, либо органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения.

Судом установлено и из материалов дела следует, что договор N от 23 июня 2016 года, сторонами которого являются администрация Лазаревского внутригородского округа города Сочи и ООО "Дружба народов" заключен, в частности, на основании оспариваемого постановления администрации города Сочи от 11 мая 2016 года за N 1151.

Исходя из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданине могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, в полном объеме.

Обязанность доказать, что оспариваемым решением нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, в силу частей 1 и 11 статьи 226 КАС РФ лежит на административном истце.

Возможность перехода суда к рассмотрению дела в надлежащем порядке производства, в частности, по правилам главы 22 КАС РФ, и продолжить судебное разбирательство по делу, предусмотрена в абзаце третьем пункта 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Суд первой инстанции, рассматривая требования Ляховой С.А. и Ляхова М.И. в порядке главы 22 КАС РФ, верно указал, что оспариваемое постановление не может затрагивать законные права и интересы административных истцов, поскольку последние не являются заинтересованными лицами, имеющими материально-правовую заинтересованность и право на предъявление данного административного иска, не являются лицами, участвовавшими в конкурсе либо подававшими заявку на участие в нем, как и отсутствуют доказательства намерения участвовать в публичных процедурах по предоставлению НТО, а также то, что им было отказано в допуске к участию в торгах (открытом конкурсе).

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес" находится в собственности Российской Федерации.

На основании договора аренды от 14 октября 2009 года N, заключенного с Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Краснодарскому краю, данный земельный участок принадлежит на праве аренды ОАО "РЖД".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 5 августа 2015 года, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2016 года, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 октября 2016 года по делу N А32-13581/2012 в удовлетворении исковых требований ОАО "РЖД" об устранении препятствий в пользовании земельным участком с кадастровым номером N ОАО "РЖД" отказано, поскольку павильоны ответчиков находятся вне полосы отвода земель для железных дорог.

Согласно проведенным в рамках дела экспертиз объекты, принадлежащие административным истцам, расположены вне границ земельного участка с кадастровым номером N, входящего в состав землепользования с кадастровым номером N.

Согласно заключению эксперта ООО "Кубаньгеоконтроль" N17021СЭ, проведенному по делу N А32-45223/2016 Арбитражным судом Краснодарского края, торговые павильоны, принадлежащие Ляховой С.А, расположены в границах земельного участка общей площадью "данные изъяты" кв.м по "адрес", предоставленного ООО "Дружба народов" на основании договора от 23 июня 2016 года N. Определив расположение торговых павильонов, эксплуатируемых Ляховой С.А. на земельном участке, являющемся лотом N 16, эксперт указал, что установить расположение данных торговых павильонов в границах земельного участка, предоставленного истцу по договору краткосрочной аренды земельного участка N от 31 октября 2016 года, невозможно.

В информационной системе обеспечения градостроительной деятельности г. Сочи, выданным Департаментом архитектуры, градостроительства и благоустройства г. Сочи, от 6 декабря 2018 года сведения об обременениях, правообладателе и разрешенном использовании спорного земельного участка площадью "данные изъяты" кв. м отсутствуют. Запрашиваемый земельный участок расположен между земельными участками с кадастровыми номерами N и N.

Из фрагмента дежурного плана города Сочи в сведениях ИСОГД и скриншотов от 19 декабря 2018 года с публичной кадастровой карты Краснодарского края следует, что ряд торговых павильонов по адресу: "адрес", расположены за пределами границ земельного участка N.

Изложенное опровергает доводы административных истцов о том, что их торговые павильоны расположены в границах земельного участка N, предоставленного в аренду ОАО "РЖД" для эксплуатации железной дороги.

Ссылка заявителей на то обстоятельство, что договор краткосрочной аренды земельного участка от 31 октября 2006 года N ВЛ-04-30/445 до настоящего времени является действующим, не может быть принята во внимание, поскольку данные обстоятельства опровергаются материалами дела и им дана надлежащая оценка в рамках дела N А32-45223/16.

Приведенные административными истцами в кассационной жалобе доводы, по существу, свидетельствуют о несогласии с выводами судов, основанными на оценке представленных в материалы дела доказательств.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит выводы, изложенные в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными в точном соответствии с нормами материального права, регулирующего возникшие правоотношения. Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судом первой и апелляционной инстанций не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить судебный акт без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь, 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

Решение Лазаревского районного суда г. Сочи от 20.12.2018 года и апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 28.05.2019 года оставить без изменения, а кассационную жалобу представителя Ляховой С.А. и Ляхова М.И. - Ерохиной А.Н. без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи