Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 05 ноября 2019 г. по делу N 8а-181/2019

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сказочкина В.Н, судей Тимохина И.В, Алексеева Д.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кротовой Э.В. на решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 27 февраля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 25 июня 2019 года по административному делу N 2а - 940/2019 по административному исковому заявлению Кротовой Э.В. об оспаривании разрешения на строительство, выданного администрацией города Ульяновска.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Сказочкина В.Н, объяснения Можаевой Е.В. (представителя Кротовой Э.В.), поддержавшей доводы кассационной жалобы, выслушав по средствам видео-конференц-связи возражения Бодуновой Т.В. (представителя Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска), Ефимова А.К. (представителя ЖСК "Новый Дом"), Шакирова А.Т. (представителя ООО "Инвестспецстрой"), судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Кротова Э.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании разрешения на строительство, выданного администрацией города Ульяновска, указав, что является собственником квартиры в жилом доме по "адрес" "адрес". На соседнем земельном участке с кадастровым номером N по адресу: "адрес" ведётся строительство восьмиэтажного многофункционального объекта на основании разрешения на строительство N 73-73-834-2017 от 21 ноября 2017 года. Выданное разрешение на строительство указанного объекта не соответствует требованиям действующего законодательства, а именно данный объект находится в зоне ЗРЗ Р-5, которая входит в зону охраны объектов культурного наследия и предназначена для строительства не более пяти этажей. Строительство ведётся частично за границей допустимой застройки, в оползневой зоне, в отсутствие кольцевого дренажа и ливневой канализации для отвода грунтовых вод.

Первоначально Кротовой Э.В. заявлялось требование о признании недействительным разрешения на строительство N 73-73-834-2017 от 21 ноября 2017 года, выданного администрацией города Ульяновска.

С учётом того, что позднее выдано другое разрешение на строительство, Кротова Э.В. просила признать недействительным разрешение на строительство N 73-73-529-2018 от 28 июня 2018 года.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ООО "Инвестспецстрой", Агентство архитектуры и градостроительства Ульяновской области, ЖСК "Новый дом", МБУ "Управление инженерной защиты", ООО "Симбирскпроект", Управление архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска, ООО "РусЭксперт".

Решением Ленинского районного суда города Ульяновска от 4 октября 2018 года признано недействительным разрешение на строительство 73-73-529-2018 от 28 июня 2018 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 22 января 2019 года решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 4 октября 2018 года отменено, дело направлено в тот же суд на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении решением Ленинского районного суда города Ульяновска от 27 февраля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 25 июня 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления Кротовой Э.В. отказано.

Отказывая в удовлетворении требований Кротовой Э.В, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что разрешение на строительство выдано в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. В зоне ЗРЗ Р-5 возможно осуществление строительства. Ограничения высотности объекта недвижимости не связаны с этажностью здания. Высота строящегося здания соответствует разрешённой предельной высоте объекта.

Кроме того, суды пришли к выводу, что доказательств нарушения прав административного истца действиями администрации города Ульяновска по выдаче оспариваемого разрешения на строительство не представлено. Разрушение дома административного истца не связано с действиями административного ответчика. Проектная документация содержит требования по укреплению грунта.

В кассационной жалобе Кротова Э.В, ссылаясь на допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права, просит отменить решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 27 февраля 2019 года и определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 25 июня 2019 года, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Поступившее от представителя администрации города Ульяновска Золоторевой Ю.И. ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с занятостью представителей администрации города Ульяновска в других судебных процессах отклонено, поскольку занятость представителя юридического лица в иных судебных процессах не является уважительной причиной неявки в судебное заседание и, соответственно, основанием для отложения судебного заседания.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела были допущены.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Согласно пункту 2 части 6 статьи 38 Устава муниципального образования "город Ульяновск", принятого решением Ульяновской Городской Думы от 23 сентября 2014 года N 119, к полномочиям администрации города относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, административный ответчик наделён полномочиями на выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства.

Из содержания части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, установлен в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (п.3). Орган местного самоуправления проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи предоставленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством (п.2).

С учётом названных законоположений следует вывод, что при проверке приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство документов, органом местного самоуправления проверяется, в том числе, допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными соответствующими нормативными правовыми актами.

Как следует из материалов дела, 21 ноября 2017 года администрацией города Ульяновска выдано разрешение на строительство многофункционального объекта за N 73-73-834-2017.

В связи со сменой собственника земельного участка с кадастровым номером N администрацией города Ульяновска выдано новое разрешение на строительство многофункционального объекта ООО "Инвестспецстрой" N73-73-529-2018 от 28 июня 2018 года.

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", утверждённым решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года N 90, постановлению Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" земельный участок по "адрес" расположен в территориальной зоне ЗРЗ Р-5.

Постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года N 256-П в редакции, действовавшей на даты выдачи названных выше разрешений на строительство, зона ЗРЗ Р-5 выделена на основе земельных участков и территорий сложившейся квартальной пятиэтажной застройки центральных улиц.

К основным видам разрешенного использования в данной зоне отнесены, помимо прочего, многофункциональные объекты. Предельная высота зданий, строений, сооружений в зоне ЗРЗ Р-5 установлена: до карниза здания - 18 м.; до конька скатной крыши - 22 м.; высота ограждений (оград) - 2, 2 м.

Согласно карте зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск" земельный участок по "адрес" расположен в оползневой зоне.

По сведениям, представленным ФГБУ "ФКП Росреестра" по Ульяновской области, вид разрешенного использования земельного участка по "адрес" с кадастровым номером N неоднократно изменялся с внесением сведений в ЕГРН: 5 февраля 2002 года - "для размещения производства"; 10 марта 2009 года - "для административного здания и гаража", 9 марта 2010 года - "строительство многофункционального объекта". Последнее изменение вида разрешенного использования земельного участка внесено в ЕГРН на основании протокола Комиссии по рассмотрению заявлений на условно-разрешенный вид использования земельного участка, принятого по итогам публичных слушаний от 9 апреля 2010 года.

Проект строительства многофункционального объекта согласован с Управлением по охране объектов культурного наследия администрации Губернатора Ульяновской области по основанию соответствия требованиям постановления Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон".

Сведений о наличии решения об отклонении многофункционального объекта от предельных параметров разрешённого строительства, принятого в порядке, предусмотренном статьёй 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, материалы дела не содержат.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает правильными выводы судов о том, что существующие регламенты не содержат запретов для строительства на названном земельном участке многофункционального объекта. Строительство в зоне охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования возможно при соблюдении соответствующих условий, включая согласование с компетентным органом.

Также правильными являются выводы об отказе в признании незаконным разрешения на строительство по основанию возникновения разрушений в помещениях, принадлежащих административному истцу, поскольку в силу приведённых выше законоположений орган местного самоуправления не даёт оценку проектной документации в части достоверности результатов инженерных изысканий. В числе приложенных документов органу местного самоуправления представлено положительное заключение экспертизы проектной документации. При этом в разделе проектной документации "устройство оснований" предписано в целях предупреждения обвалов и оползней до начала работ проверить устойчивость, прочность заложенных откосов и установленных креплений стен траншей и котлованов. В связи с этим несостоятельна ссылка в кассационной жалобе на наличие оползневой зоны.

Между тем, нельзя согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций о соответствии проекта многофункционального объекта предельной высоте, разрешённой для данной зоны.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел.

Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении").

СП 160.1325800.2014. "Свод правил. Здания и комплексы многофункциональные. Правила проектирования", утверждённый приказом Минстроя России от 7 августа 2014 года N 440/пр, определяет порядок определения высоты здания.

Делая вывод о соответствии высоты многофункционального объекта разрешённой предельной высоте объекта в границах зоны ЗРЗ Р-5, судебные инстанции исходили из того, что высота строящегося объекта до парапета составляет 21, 7 м.

Между тем, согласно имеющейся в материалах дела проектной документации, количество этажей 8, в том числе один подземный. Высота типового этажа 3 м. План 1-го этажа на отметке 0.00. Кровля плоская рулонная. Здание сложной в плане формы, размером в наружных осях 27, 2 х 44, 3 м. Высота здания до парапета 21, 7 м, высота до декоративного карниза 18, 0 м. В разделе "технико-экономические показатели" высота здания от уровня земли указана 22 м.

Согласно графической части проекта высота строения на уровне верхней части парапета 22, 2 м. Выше имеется элемент строения, с уровнем его кровли 24, 0 м. Наивысшие части элементов строения по уровню высоты не отмечены.

С учётом количества надземных этажей (с высотой каждого - 3 м.), спроектированный объект не может быть менее 21 м. Высота декоративного карниза не имеет отношения к высоте строения, поскольку над ним возвышается этаж многофункционального объекта.

Сведений о том, что многофункциональный объект имеет скатную крышу, проектная документация не содержит. Напротив, как указано выше, кровля плоская, рулонная. На уровне нижней части парапета 21, 7 м. имеется выступ от проекции стены многофункционального объекта, напоминающий карниз.

Вместе с тем, приведённым выше сведениям технической документации судами не давалась оценка. Фактически соответствие высоты спроектированного многофункционального объекта предельной высоте зданий, строений, сооружений, установленной для зоны ЗРЗ Р-5, определяемой на момент выдачи оспариваемого разрешения на строительство (до карниза здания 18 м, до конька скатной крыши - 22 м, высота ограждений (оград) - 2, 2 м.), судами не проверялось.

Таким образом, вывод судебных инстанций о том, что высота многофункционального объекта не превышает разрешённую предельную высоту объекта в границах зоны ЗРЗ Р-5, не соответствует обстоятельствам административного дела.

Нельзя согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии доказательств нарушения прав административного истца и соответствии проектной документации многофункционального объекта в части предельной высоты объекта, разрешённой в границах зоны ЗРЗ Р-5.

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах:

обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Согласно пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, в случае осуществления строительства c нарушением требований документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, права административного истца могут быть нарушены. При этом в данном конкретном случае строительство осуществляется в непосредственной близости от жилого дома, где проживает административный истец.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене, а административное дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 27 февраля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 25 июня 2019 отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению Кротовой Э.В. об оспаривании разрешения на строительство, выданного администрацией города Ульяновска, направить на новое рассмотрение в Ленинский районный суд города Ульяновска в ином составе.

Председательствующий:

Судьи: