Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 ноября 2019 г. по делу N 8а-56/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Ставрополя на решение Промышленного районного суда г. Ставрополя от 18 января 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 29 мая 2019 г. по административному делу N 2-239/2019 по административному исковому заявлению Мироновой ФИО8 к администрации города Ставрополя, комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя о признании незаконным решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении земельного участка в аренду.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, выслушав объяснения Мироновой И.Г, ее представителя адвоката Лобковой Г.И, возражавших против кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Миронова И.Г. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации города Ставрополя (далее также - Администрация), комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (далее также - Комитет), с учетом последующего уточнения требований просила признать незаконным отказ комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" в предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты", для завершения строительства и обязать администрацию города Ставрополя устранить допущенные нарушения ее прав, свобод и законных интересов.

В обоснование своих требований Миронова И.Г. указала, что на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ приобрела в собственность объект незавершенного строительства, степенью готовности 8%. Администрацией ДД.ММ.ГГГГ с ней заключен договор аренды земельного участка площадью "данные изъяты" с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" для завершения строительства объекта недвижимости сроком на три года. Однако завершить строительство в срок ей не удалось в связи с судебными разбирательствами по поводу границ участка. По истечении срока договора аренды она обратилась в Администрацию и ДД.ММ.ГГГГ ей было отказано в предоставлении муниципальной услуги по предоставлению земельного участка в аренду без проведения торгов со ссылкой на отсутствие объектов капитального строительства, выявленные мероприятиями муниципального земельного контроля, использование права однократного предоставления земельного участка для завершения строительства. Миронова И.Г. считает данный ответ незаконным, нарушающим ее права и законные интересы.

Решением Промышленного районного суда г. Ставрополя от 18 января 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 29 мая 2019 г, требования Мироновой И.Г. удовлетворены, отказ комитета по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" в предоставлении в аренду земельного участка площадью "данные изъяты" с кадастровым номером "данные изъяты" для завершения строительства признан незаконным, суд обязал администрацию г. Ставрополя, комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов Мироновой И.Г.

В кассационной жалобе, поданной через Промышленный районный суд г. Ставрополя 3 октября 2019 г, и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 7 октября 2019 г, администрация города Ставрополя просит об отмене вынесенных судами судебных актов, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены такие нарушения законодательства.

Как следует из материалов дела, Миронова И.Г. по договору купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ приобрела в собственность объект незавершенного строительства, площадью застройки "данные изъяты", степенью готовности объекта 8%, расположенный на земельном участке площадью "данные изъяты", с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес". Данный земельный участок ранее Администрацией был предоставлен ФИО3 в аренду для строительства торгово-офисных помещений. ДД.ММ.ГГГГ между Комитетом и ФИО3 заключен договор аренды сроком на три года с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ Администрацией ей же выдано разрешение N "данные изъяты" на строительство на указанном участке объекта капитального строительства "данные изъяты" сроком действия до ДД.ММ.ГГГГ

ДД.ММ.ГГГГ между Администрацией и Мироновой И.Г. заключен договор N "данные изъяты" аренды земельного участка, площадью "данные изъяты" с кадастровым номером 26:12:010402:458 для завершения строительства, сроком на три года с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, пунктом 6.3 которого предусмотрено, что по истечении срока аренды договор считается автоматически прекращенным без специального уведомления арендатора, продление договора на неопределенный срок по истечении срока его действия не допускается.

ДД.ММ.ГГГГ Миронова И.Г. обратилась в администрацию города Ставрополя о предоставлении вышеуказанного земельного участка в аренду для завершения строительства.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя отказал в муниципальной услуге по предоставлению земельного участка в аренду без проведения торгов со ссылкой на отсутствие на земельном участке объектов капитального строительства, а также на использование Мироновой И.Г. права однократного предоставления земельного участка для завершения строительства объекта.

Удовлетворяя заявленные требования, признавая отказ Комитета в предоставлении земельного участка в аренду незаконным и, возлагая на административных ответчиков устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов Мироновой И.Г, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что Мироновой И.Г. право на однократное предоставление в аренду земельного участка для завершения строительства объекта без проведения торгов не реализовано по обстоятельствам, от нее не зависящим, в связи с судебными разбирательствами по поводу границ участка, а также, что Миронова И.Г. частично возвела объект незавершенного строительства степенью готовности 46%, подготовила и оформила соответствующие документы, обратилась в администрацию с целью продления договора аренды, тем самым действовала добросовестно.

При этом суды сослались на то, что вступившее в законную силу решение Промышленного районного суда 5 июня 2018 г. по гражданскому делу N 2-1345/2018 имеет преюдициальное значение для разрешения данного спора. Этим решением суда были удовлетворены исковые требования Мироновой И.Г. к Федеральному государственному бюджетному учреждению "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ставропольскому краю. Межевой план по межеванию границ земельного участка по адресу: "адрес", с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" признан незаконным. Восстановлены границы указанного земельного участка в соответствии с договором аренды земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты". Признаны недействительными заявления поданные от имени Мироновой И.Г. и ФИО4, в Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ставропольскому краю от ДД.ММ.ГГГГ об изменении площади и изменении описания местоположения границ земельного участка.

Между тем при рассмотрении настоящего административного дела судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства собственникам объектов незавершенного строительства в случаях, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи.

Пунктом 5 указанной статьи установлено, что предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположен объект незавершенного строительства, осуществляется однократно для завершения строительства этого объекта:

1) собственнику объекта незавершенного строительства, право собственности на который приобретено по результатам публичных торгов по продаже этого объекта, изъятого у предыдущего собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2) собственнику объекта незавершенного строительства, за исключением указанного в подпункте 1 настоящего пункта, в случае, если уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект, в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов либо судом отказано в удовлетворении данного требования или этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах.

В соответствии с пунктом 15 статьи 39.8 ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов. Случаи, при которых допускается заключение нового договора аренды, установлены пунктом 3 статьи 39.6 ЗК РФ, а условия реализации такого права - пунктом 4 данной статьи.

Согласно пункту 3 статьи 39.6 ЗК РФ граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в следующих случаях: 1) земельный участок предоставлен гражданину или юридическому лицу в аренду без проведения торгов (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 13, 14 или 20 статьи 39.12 данного Кодекса); 2) земельный участок предоставлен гражданину на аукционе для ведения садоводства или дачного хозяйства.

Пунктом 4 статьи 39.6 ЗК РФ установлено, что гражданин или юридическое лицо, являющиеся арендаторами земельного участка, имеют право на заключение нового договора аренды такого земельного участка в указанных в пункте 3 настоящей статьи случаях при наличии в совокупности следующих условий:

1) заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим гражданином или этим юридическим лицом до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка;

2) исключительным правом на приобретение такого земельного участка в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, не обладает иное лицо;

3) ранее заключенный договор аренды такого земельного участка не был расторгнут с этим гражданином или этим юридическим лицом по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 статьи 46 данного Кодекса;

4) на момент заключения нового договора аренды такого земельного участка имеются предусмотренные подпунктами 1 - 30 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ основания для предоставления без проведения торгов земельного участка, договор аренды которого был заключен без проведения торгов.

Исходя из смысла вышеприведенных правовых норм, при отсутствии совокупности условий, предусмотренных пунктом 4 статьи 39.6 ЗК РФ, арендатор земельного участка лишается права на заключение нового договора аренды без проведения торгов.

В силу части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа суд должен выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд (пункты 1 и 2), а также требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика и порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (подпункты "а", "б" и "в" пункта 3), соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 4).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 названной статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, перечисленных в пунктах 3 и 4 этой же части, - на административного ответчика (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Согласно части 3 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности оценивает суд.

По смыслу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации преюдициальное значение могут иметь только фактические обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по рассмотренному ранее гражданскому или административному делу.

При этом данные положения не исключают различной правовой оценки таких обстоятельств и различного толкования применимых норм права, которые зависят от характера конкретного спора.

Как видно из материалов дела, вступившим в законную силу решением суда по гражданскому делу N 2-1345/2018 от 5 июня 2018 г, на которое сослались суды как на имеющее преюдициальное значение по данному делу, были удовлетворены исковые требования Мироновой И.Г. к Федеральному государственному бюджетному учреждению "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ставропольскому краю о признании межевого плана по межеванию границ вышеуказанного земельного участка и постановки на кадастровый учет вышеуказанного земельного участка незаконным.

Следовательно, в решении суда от 5 июня 2018 г. не устанавливались обстоятельства, связанные с основаниями для принятия оспариваемого по настоящему делу решения, а также соответствие содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Признавая оспариваемый отказ Комитета незаконным, суд указал, что в период действия договора аренды Миронова И.Г. оплатила и согласовала проект на строительство нежилых помещений, получила разрешение на строительство, технический паспорт, в котором указана степень готовности незавершенного объекта 46%, тем самым действовала добросовестно, а также сослался на акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" о соответствии возведенного Мироновой И.Г. объекта параметрам, указанным в разрешении на строительство.

Между тем, согласно материалам дела, Миронова И.Г. по договору купли-продажи приобрела в собственность объект незавершенного строительства, степенью готовности 8%, расположенный на земельном участке, предоставленном продавцу объекта ФИО3 в аренду для строительства сроком на три года и Администрацией ФИО3 выдано разрешение сроком действия до ДД.ММ.ГГГГ Иных данных о выдаче разрешения на строительство Мироновой И.Г. либо о продлении срока действия разрешения материалы дела не содержат. Акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты", на который сослался суд в обоснование своего вывода о соответствии объекта указанным в разрешении на строительство параметрам в материалах дела также не имеется и в ходе судебного заседания не исследовался, технический паспорт такой вывод не подтверждает.

Таким образом, суды, ссылаясь только на преюдициальное значение решения суда от 5 июня 2018 г, положения вышеприведенных норм материального и процессуального права к спорным отношениям не применили, в нарушение требований статей 176, 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не дали правовой оценки доводам ответчиков о том, что в соответствии с договором аренды, заключенным с Мироновой И.Г, по истечении срока аренды договор считается автоматически прекращенным без специального уведомления арендатора, продление договора не допускается, объект незавершенного строительства степенью готовности 46% не соответствует выданному предыдущему арендатору разрешению на строительство, об использовании Мироновой И.Г. права однократного предоставления земельного участка для завершения строительства объекта, а также об отсутствии совокупности условий, позволяющих для заключения договора аренды спорного земельного участка на новый срок без торгов, и не проверили оспариваемый отказ Комитета по правилам части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кроме того, данное дело рассмотрено и разрешено судами в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2 этой же статьи).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Как следует из содержания административного искового заявления, Мироновой И.Г. оспаривается решение об отказе в предоставлении земельного участка в аренду для завершения строительства. В материалах административного дела отсутствуют сведения, подтверждающие наличие спора о праве между административным истцом и другими лицами, обладающими аналогичным объемом прав и обязанностей, требования административного истца, связанные с оспариванием решения об отказе в предоставлении земельного участка в аренду для завершения строительства, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве.

Таким образом, в силу вышеприведенных правовых норм настоящее дело подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства.

В соответствии с частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Поскольку приведенные выше требования закона судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела не выполнены, допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права не устранены, а также учитывая необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства, административное дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции следует учесть вышеизложенное и разрешить административное дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 29 мая 2019 г. отменить, дело направить на новое апелляционное рассмотрение в ином составе судей.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова