Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2019 г. по делу N 66а-6/2019

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Рогожиной Е.В.

при секретаре Левиной М.Ю, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО11

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Чувашской Республики о признании недействующим абзаца 26 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2018 года N 564 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" по апелляционной жалобе Кабинета Министров Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 3 сентября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А, прокурора, полагавшего необходимым оставить решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

заместитель прокурора Чувашской Республики обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим абзац 26 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2018 года N 564 (в редакции постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года N 106 и от 13 июня 2019 года N 216) (далее-Территориальная программа).

В обоснование заявленных требований указал, что подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя), предусмотренные Территориальной программой установлены в меньшем размере по сравнению с нормативами, утвержденными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 N 1506 (далее-Федеральная программа). Полагал, что установление подушевых нормативов финансирования в меньших размерах по сравнению с нормативами, утвержденными Федеральной программой нарушает гарантированное государством право неопределенного круга лиц на получение бесплатной медицинской помощи.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве соответчика привлечено Министерство здравоохранения Чувашской Республики, в качестве заинтересованного лица - Министерство финансов Чувашской Республики.

Представитель административного истца в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Кабинета Министров Чувашской Республики ФИО7 административный иск не признала, пояснила, что при принятии Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи руководствовались не только Федеральной программой, но также и письмом Министерства здравоохранения Российской Федерации, в котором установлен понижающий коэффициент расчета нормативов для Чувашской Республики с учетом особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, уровня и структуры заболеваемости населения, а также климатических и географических особенностей регионов.

Представитель административного ответчика Министерства здравоохранения Чувашской Республики ФИО8 просила в удовлетворении административных исковых требований отказать, поскольку программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов разработана в соответствии с методологическими рекомендациями Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Согласно данным рекомендациям определенным регионам ввиду особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, уровня и структуры заболеваемости населения, а также климатических и географических особенностей может устанавливаться понижающий коэффициент расчета нормативов, для Чувашской Республики он составляет 0, 7.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 3 сентября 2019 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 26 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2018 года N 564 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (в редакции постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года N 106 и от 13 июня 2019 года N 216).

В апелляционной жалобе административный ответчик - Кабинет Министров Чувашской Республики просит решение Верховного суда Чувашской Республики от 3 сентября 2019 года отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи учитываются особенности половозрастного состава населения, уровень и структура заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики, климатические и географические особенности региона и транспортная доступность медицинских организаций, сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения.

С учетом того, что указанные особенности в субъектах Российской Федерации разнятся, федеральная программа не позволяет установить равную величину подушевого финансирования региональных программ, и установленные в территориальных программах государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи размеры указанных нормативов в разных субъектах Российской Федерации могут отличаться друг от друга.

Письмом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2018 года N 11-7/10/1-511 направлены разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, в котором указано, что подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов устанавливаются с учетом региональных особенностей и обеспечивают выполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в том числе в части заработной платы медицинских работников.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Заслушав объяснения прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, судебная коллегия пришла к следующему.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N323-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ).

Судом первой инстанции установлено, что 26 декабря 2018 года Кабинетом Министров Чувашской Республики издано постановление N 564, пунктом 1 которого утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов.

Данный нормативный правовой акт размещен на портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" (http://www.cap.ru), 26 декабря 2018 года, на официальном интернет - портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), 28 декабря 2018 года, опубликован в периодическом издании "Вести Чувашии", N 7, 22 февраля 2019 года.

Постановлениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года N 106 и от 13 июня 2019 года N 216 в Территориальную программу внесены изменения.

В разделе VII абзаце 26 Территориальной программы установлены подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3304, 7 рубля, в 2020 году - 1701, 9 рубля, в 2021 году - 1702, 1 рубля (в редакции от 13.06.2019).

Проанализировав положения Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2002 года N 13 "О Кабинете Министров Чувашской Республики", суд первой инстанции пришел к верному вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, а также нормативные правовые акты о внесении в него изменений, изданы уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования.

Вместе с тем, удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что предусмотренные Федеральной программой нормативы являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, которая не предполагает произвольного снижения средних подушевых нормативов финансирования.

Поскольку указанные нормативы финансирования в Территориальной программе Чувашской Республики занижены, что влечет за собой снижение гарантий бесплатного оказания медицинской помощи и является недопустимым согласно федерального законодательства в области охраны здоровья, оспариваемые положения абзаца 26 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов признаны недействующими.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом.

В разделе VII Федеральной программы установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы финансирования.

Так, положения указанного раздела Федеральной программы предусматривают, что средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют: за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3488, 6 рубля, 2020 году - 3621, 1 рубля и 2021 году - 3765, 9 рубля (абзац 28, 29).

Как следует из содержания раздела VII Федеральной программы подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI (средние нормативы объема медицинской помощи) и настоящим разделом программы (абзац 25).

Разделом VII Региональной программы установлены подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3304, 7 рубля, в 2020 году - 1701, 9 рубля, в 2021 году - 1702, 1 рубля (в редакции от 13.06.2019).

Сопоставление оспариваемых положений о подушевых нормативах финансирования Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы свидетельствует о том, что Кабинетом Министров Чувашской Республики названные нормативы определены в меньшем объеме, по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Судебная коллегия учитывает, что законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по принятию территориальной программы и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правового регулирования в области охраны здоровья, одновременно установилобъемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой, а дополнительные виды и дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, а также условия оказания медицинской помощи, которые могут быть предусмотрены Территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой.

Одновременно федеральный законодатель предусмотрел, что при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи субъект Российской Федерации, за счет бюджета которого осуществляются финансирование, должен учитывать, наряду с порядком оказания медицинской помощи и стандартами медицинской помощи, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации, особенности половозрастного состава населения, уровень и структуру заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики, климатические и географические особенности региона и транспортную доступность медицинских организаций, а также сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения, в том числе уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 4 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что региональные нормы вступают в противоречие с федеральным правовым регулированием, имеющим большую юридическую силу, поскольку средние подушевые нормативы финансирования, устанавливаемые Территориальной программой, должны соответствовать Федеральной программе, устанавливающей названные нормативы как средние показатели, являющиеся государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в меньшем размере.

Доводы апелляционной жалобы о том, что подушевые нормативы финансирования должны устанавливаться за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов с учетом региональных особенностей и рассчитываться путем применения понижающего коэффициента 0, 7, определенного Министерством здравоохранения Российской Федерации для Республики Чувашия, а также ссылка на Письмо Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2018 года N 11-7/10/1-511 являются необоснованными, поскольку указанное письмо носит разъяснительный характер, данные разъяснения сами по себе не могут отменять, изменять требования и условия к разработке, утверждению и реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, регламентированных Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал представленные по делу доказательства в их совокупности, представленным доказательствам дал надлежащую правовую оценку, нормы действующего законодательства применил верно.

При проверенных судом апелляционной инстанции обстоятельствах, решение суда является законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального права и без нарушения норм процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 3 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кабинета Министров Чувашской Республики - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Чувашской Республики.

Председательствующий

Судьи