Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2019 г. по делу N 8а-396/2019

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего судьи Степанова П.В., судей Сапрыгиной Л.Ю., Чирковой Т.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Абдуваповой Сажиды Пайзилидиновны - Артамошкина Дениса Юрьевича на решение Салехардского городского суда от 13 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2019 года по административному делу N2а-453/2019 по административному иску Абдуваповой Сажиды Пайзилидиновны к Главному управлению МВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу о признании незаконным решения, заслушав доклад судьи Сапрыгиной Л.Ю. об обстоятельствах дела, доводах кассационной жалобы

УСТАНОВИЛА:

Абдувапова С.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением к ГУ МВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу о признании незаконным решения от 28 сентября 2018 года о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации. Требования мотивированы тем, что оспариваемое решение нарушает право иностранного гражданина на уважение личной и семейной жизни.

Решением Салехардского городского суда от 13 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2019 года, Абдуваповой С.П. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе представитель Абдуваповой С.П. - Артамошкин Д.Ю. просит отменить решение Салехардского городского суда от 13 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2019 года и принять по административному делу новое решение, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, допущенные судам первой и апелляционной инстанций.

В возражениях на кассационную жалобу УМВД России Ямало-Ненецкому автономному округу просит решение Салехардского городского суда от 13 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Абдуваповой С.П. - Артамошкина Д.Ю. без удовлетворения.

Абдувапова С.П, ее представитель Артамошкин Д.Ю, представитель УМВД России Ямало-Ненецкому автономному округу по в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.

12 ноября 2019 года в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции поступило заявление УМВД России Ямало-Ненецкому автономному округу об участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание. В удовлетворении заявления УМВД России Ямало-Ненецкому автономному округу об участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, судебная коллегия полагает отказать, поскольку административный ответчик был извещен о месте и времени судебного заседания заблаговременно, присутствие представителя в судебном заседании не признано судом обязательным.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебных решений в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает, что такого характера нарушения были допущены при рассмотрении настоящего дела.

Судами установлено, что решением ГУ МВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу от 28 сентября 2018 года гражданке Республики Кыргызстан Каратаевой (Абдуваповой) С.П. закрыт въезд в Российскую Федерацию сроком на 10 лет - до 03 августа 2028 года, на основании пункта 14 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с тем, что иностранный гражданин в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехала из Российской Федерации и находилась в Российской Федерации непрерывно свыше двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации, а именно 297 суток.

Разрешая требования Абдуваповой С.П. и отказывая в их удовлетворении их, суд первой инстанции исходил из того, что административный истец и ее супруг "данные изъяты" зарегистрированы по месту жительства по разными адресам, в разных населенных пунктах Надымского района, доказательств наличия прочных семейных связей административного истца на территории Российской Федерации, обеспеченности жилым помещением, ведения трудовой деятельности заявителем не представлено, в связи с чем пришел к выводу об отсутствии доказательств наличия исключительных, объективных причин личного характера, которые бы подтверждали чрезмерное и неоправданное вмешательство Российской Федерации в личную и семейную жизнь административного истца. Судебная коллегия по административным делам согласилась с данными выводами суда первой инстанции.

Судебная коллегия полагает, что указанные выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны без установления и учета конкретных обстоятельств по делу, имеющих правовое значение при рассмотрении и разрешении данного административного дела.

В силу пункта 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года и пункта 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.

На основании части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии со статьей 5 ФЗ от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Как установлено статьей 24 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранным гражданам и лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

Согласно подпункту 14 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации и находились в Российской Федерации непрерывно свыше двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации, - в течение десяти лет со дня выезда из Российской Федерации.

В соответствии с правовой позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" от 10 октября 2003 года N 5 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1). При этом данные права в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут об обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Иными словами, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется как общим, так и специальным законодательством.

Статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 года, ратифицированной Федеральным законом от 30 марта 1998 года N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" и в этой связи, являющейся в силу части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, закрепляет право каждого на уважение его личной и семейной жизни (пункт 1 Конвенции).

При этом не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц (пункт 2 Конвенции).

В пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснено, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда по правам человека, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 02 марта 2006 года N 55-О по жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав п. 7 ст. 7 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", исходя из общих принципов права, установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния. Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели.

Конституция Российской Федерации гарантирует право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46).

Право граждан на обращение в суд в порядке административного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) в том числе органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, установлено частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статья 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентируя судебное разбирательство по названной категории дел, предписывает суду, прежде всего, выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, обязывая его доказать это нарушение (пункт 1 части 9, часть 11).

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса).

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за ее пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

Между тем, суды, установив факт нарушения административным истцом миграционного законодательства и наличие у административного ответчика правовых оснований для вынесения оспариваемого решения, ограничились лишь указанием на то, что Абдувапова С.П. и ее супруг "данные изъяты" зарегистрированы по месту жительства по разным адресам. При этом, суды не проверили доводы административного истца о совместном проживании с супругом, являющимся гражданином Российской Федерации, и несовершеннолетним ребенком 2011 года рождения, а также не установили источники дохода семьи и ее жилищные условия, факт посещения несовершеннолетним ребенком образовательного учреждения, иные социальные связи членов семьи в Российской Федерации, наличие (утрату) связи заявителя с государством ее гражданской принадлежности. Кроме того, суды не выяснили причину превышения административным истцом срока пребывания на территории Российской Федерации.

Таким образом, судами не были приняты предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств дела и их всестороннего исследования с учетом закрепленного в пункте 7 статьи 6 данного кодекса принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Судебная коллегия считает выводы судов первой и апелляционной инстанций основанными на формальном установлении факта нарушения административным истцом в течение длительного времени срока пребывания на территории России без учета имеющих значение для правильного разрешения настоящего административного дела указанных обстоятельств, касающихся интересов семьи и несовершеннолетнего ребенка и негативных последствий длительного разрыва семейных отношений.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что суды неправомерно не учли выше указанные обстоятельства и преждевременно пришли к выводу об отсутствии оснований к удовлетворению заявленных требований, в связи с чем судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Салехардского городского суда от 13 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2019 года отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции

Председательствующий

Судьи