Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2019 г. по делу N 66а-37/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сумачаковой Н.И, судей Мулярчика А.И, Тертишниковой Л.А, при секретаре Ковалевой С.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-94/2019 по административным исковым заявлениям Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О. об оспаривании Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" по апелляционным жалобам представителя Ф.И.О. - Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, представителя Ф.И.О. и Ф.И.О. - Ф.И.О. на решение Омского областного суда от 4 сентября 2019 года, которым в удовлетворении исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Мулярчика А.И, выслушав объяснения представителя Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О. - Ф.И.О, поддержавшего доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Законодательного собрания Омской области - Ф.И.О, и представителя Министерства образования Омской области - Ф.И.О, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ф.И.О. полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Ф.И.О, Ф.И.О. обратились в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с даты принятия подпункта 3 пункта 2 статьи 1 Закона N 2118-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемая норма лишает административных истцов компенсации при получении их несовершеннолетними детьми общего образования в форме семейного образования. Она вступает в противоречие с пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", которой гарантируется общедоступность и бесплатность общего образования.

Кроме того, была нарушена процедура принятия оспариваемого Закона N 2118-ОЗ, поскольку за принятие закона проголосовало 22 депутата, при необходимом количестве голосов 23. Закон был принят в одном заседании, без установления срока для представления замечаний и предложений к проекту областного закона, постановление Законодательного Собрания Омской области по указанному вопросу не принималось.

Ф.И.О. обратилась в Омский областной суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Омской области о признании не действующим с даты принятия подпункта 3 пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области", также ссылаясь на то, что несовершеннолетние дети административного истца получают общее образование в форме семейного образования, а оспариваемая норма исключает выплату одному из родителей указанной компенсации.

По мнению административного истца, оспариваемая норма не соответствует статье 43 Конституции Российской Федерации, статье 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Полагает, что изменение законодательства Омской области, в отсутствие какого-либо обоснования, противоречит принципу правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Определением Омского областного суда от 19 августа 2019 года административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Определением Омского областного суда от 29 августа 2019 года удовлетворено ходатайство о вступлении в дело в качестве соистцов Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О.

Определением Омского областного суда от 04 сентября 2019 года производство по административному делу N 3а-94/2019 по административным исковым заявлениям Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О. об оспаривании подпункта 3 пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" прекращено в целом, за исключением подпункта 3 пункта 2 стати 1 Закона.

Решением Омского областного суда от 4 сентября 2019 года административные исковые требования Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О. об оспаривании подпункта 3 пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" оставлены без удовлетворения.

С указанным решением не согласились представитель Ф.И.О. - Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, представитель Ф.И.О. и Ф.И.О. - Ф.И.О.

В апелляционной жалобе представитель Ф.И.О. - Ф.И.О. указал, что оспариваемые законоположения и действия регионального законодателя противоречат принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный вопрос уже был предметом рассмотрения Омским областным судом и Верховным Судом Российской Федерации, о чем свидетельствуют судебные акты и тексты процессуальных документов, которые суд не приобщил.

В апелляционной жалобе Ф.И.О, Ф.И.О. и Ф.И.О, приводя доводы, аналогичные доводам апелляционной жалобы представителя Ф.И.О. - Ф.И.О, просят решение Омского областного суда от 04 сентября 2019 года отменить, принять по делу новый судебный акт, которым исковые требования удовлетворить.

Также с решением суда первой инстанции не согласился представитель Ф.И.О. и Ф.И.О. - Ф.И.О. В апелляционной жалобе представитель административных истцов не соглашается с прекращением производства по делу в части оспаривания Закона в целом. Ссылаясь на нарушения процедуры принятия оспариваемого Закона, апеллянт просит суд апелляционной инстанции выйти за рамки рассмотренных требований и признать оспариваемый Закон не действующим в целом.

По мнению апеллянта, оспариваемый Закон вступает в противоречие с пунктом 3 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации "Об образовании". Поскольку право на бесплатное образование в Омской области истцами и другими родителями, обучающими своих детей в форме семейного образования, реализовано, то лишать их этого права недопустимо, так как это право гарантировано законом.

Законодательным собранием Омской области, Прокуратурой Омской области и Министерством образования Омской области поданы возражения на указанные апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Закон Омской области от 18 июля 2013 года N 1569-ОЗ "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" регулирует отношения в сфере образования на территории Омской области, в том числе определяет полномочия органов государственной власти Омской области в данной сфере (статья 1).

Пунктом 44 приложения N 1 к Закону Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" установлены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в форме семейного образования в части выплаты одному из родителей (законных представителей) компенсации за получение образовательной услуги вне муниципальной общеобразовательной организации.

Законодательным Собранием Омской области был принят Закон Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ "О внесении изменений в Закон Омской области "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области". За принятие Закона в целом проголосовало 24 депутата Законодательного Собрания Омской области, при требующихся 23 голосах. После принятия Закона, он был подписан Губернатором Омской области и опубликован 14 декабря 2018 года в официальном издании "Омский вестник" N 49.

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ в Закон Омской области от 18 июля 2013 года N 1569-ОЗ внесены изменения, согласно которым пункт 44 приложения N 1 исключен.

Разрешая вопрос о законности подпункта 3 пункта 2 статьи 1 Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ, суд первой инстанции исходил из того, что компенсация одному из родителей (законному представителю) при получении ребенком общего образования в форме семейного образования является дополнительной мерой социальной поддержки, а отмена пункта 44 приложения N 1 к Закону Омской области от 18 июля 2013 года N 1569-ОЗ "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" не была произвольной, принятие оспариваемого нормативного правового акта имело правовое и финансово-экономическое обоснование.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют требованиям закона, обстоятельствам дела и представленным сторонами доказательствам, которым дана надлежащая правовая оценка в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на основе всестороннего, полного, объективного и непосредственного исследования доказательств.

Конституция Российской Федерации гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях (статья 43).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 17, пункту 2 статьи 63 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образование, в том числе и общее образование в Российской Федерации, может быть получено как в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, так и вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность (в форме семейного образования и самообразования).

Закон об образовании организацию предоставления общего образования относит как к полномочиям субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 8), так и к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9).

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счет собственных средств социальной помощи (поддержки), в том числе с учетом принципа адресности и на основе оценки нуждаемости, так и изменять правовое регулирование в указанной сфере.

Таким образом, мера социальной поддержки в виде предоставления компенсации одному из родителей (законному представителю) при получении ребенком общего образования в форме семейного образования, не будучи предусмотренной на федеральном уровне, является дополнительной и финансируемой из регионального бюджета. Как верно указал суд в обжалуемом решении, принятие нормативных правовых актов как о выплате такой компенсации, так и об отмене выплат, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависит от финансовых возможностей бюджета последнего.

Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень государственных гарантий для лиц, получающих общее образование в семье, которые действуют вне зависимости от предоставления или не предоставления компенсации, в связи с чем, исключение из Закона N 1569-ОЗ нормативов, предусматривающих компенсацию, не повлечет за собой нарушение или ограничение права на получение образования в семье.

Суд первой инстанции проверил и не нашел нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, который принят уполномоченным органом большинством голосов.

Доводы апелляционной жалобы Ф.И.О. о необходимости принятия отдельных постановлений Законодательного Собрания Омской области о переходе к первому и второму чтению, основаны на неправильном истолковании статьи 25 Закона Омской области "О нормативных правовых актах Омской области" и статьи 50 Регламента Законодательного Собрания Омской области, которые предусматривают возможность принятия проекта областного закона без подготовки для рассмотрения в первом и во втором чтении, если он не требует внесения замечаний, предложений и поправок.

Несмотря на утверждение апеллянтов об обратном, при принятии оспариваемого закона был соблюден баланс частных и публичных интересов, поскольку законодатель предусмотрел достаточный переходный период - до 1 сентября 2019 года, в течение которого обучающиеся лица и их родители (законные представители) имели возможность перейти на бесплатное обучение в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, или продолжить семейное образование без получения соответствующей компенсации. Таким образом, выводы суда первой инстанции в указанной части являются правильными, а принцип правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства не нарушался.

Приведенные в апелляционных жалобах ссылки на судебные акты по ранее рассмотренному делу правового значения в рамках рассматриваемого спора не имеют, поскольку не обладают преюдициальным значением для настоящего спора, выступают как юридический прецедент, который не является официальным источником права в Российской Федерации, а представляет собой применение нормы права с учетом конкретных обстоятельств дела.

Доводы апелляционных жалоб о процессуальных нарушениях, допущенных судом, основанием к отмене решения суда явиться не могут, поскольку нарушения, о которых идет речь в апелляционных жалобах, не привели и не могли привести к принятию неправильного решения, тогда как только такие процессуальные нарушения являются основанием для отмены решения суда в соответствии с частью 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Что касается утверждения апеллянта о необоснованном прекращении производства по делу в части оспаривания Закона Омской области от 10 декабря 2018 года N 2118-ОЗ в целом, то вопрос о законности определения Омского областного суда от 4 сентября 2019 года был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и апелляционным определением от 30 октября 2019 года определение суда о прекращении производства по делу оставлено без изменения и вступило в законную силу.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Омского областного суда от 4 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя Ф.И.О. - Сынтина Артёма Вячеславовича, Ф.И.О, Ф.И.О, Ф.И.О, представителя Ф.И.О. и Ф.И.О. - Ф.И.О. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи