Решение Ростовского областного суда от 21 ноября 2019 г. по делу N 3а-373/2019

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А., при секретаре Виннике А.Д., с участием:

прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А, административного истца Бутенко О.Н, действующего в процессе от своего имени и в качестве представителя административных истцов Левшина К.В, Нови Д.Б, представителя административного ответчика Правительства Ростовской области Пилипеевой Н.Л, представителя заинтересованного лица Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области Канюк Ю.А, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску Бутенко Олега Николаевича, Левшина Константина Валерьевича, Нови Дмитрия Борисовича о признании не действующим в части постановления Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673 "Об утверждении проекта планировки прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап)", установил:

Правительством Ростовской области 26 октября 2018 года принято постановление N 673 "Об утверждении проекта планировки прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап)" (далее также Постановление N 673), которым утверждены: схема расположения прибрежных территорий р. Темерник (приложение N 1); границы непрерывного экологического парка вдоль р. Темерник от истока до впадения в р. Дон (приложение N 2); чертеж красных линий, границ элементов планировочной структуры и границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (приложение N 3); Положение о характеристиках планируемого развития прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах (приложение N 4), частью которого является таблица N 3 - каталог координат поворотных точек красных линий, устанавливаемых на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону"; Положение об очередности планируемого развития прибрежных территорий р. Темерник на территории названных муниципальных образований (приложение N 5).

Бутенко О.Н, Левшин К.В, Нови Д.Б, являющиеся соарендаторами земельного участка с кадастровым номером.., находящегося по.., и собственниками расположенных на этом участке нежилых строений, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать указанное постановление не действующим в части.

В обоснование заявленных требований указали, что красные линии, утвержденные постановлением N 673, пересекают границы упомянутого земельного участка, сформированного и поставленного на кадастровый учет в 2002 году, и ранее возведенных строений, что препятствует правообладателям в реализации градостроительных намерений и, по мнению административных истцов, противоречит пункту 4 статьи 3, части 4 статьи 30, части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

После уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (том 2 л.д. 109-111), административные истцы просили суд признать постановление N 673 незаконным в части установления точек N... красной линии N 10 на листах N 1, 2 приложения N 3 и в таблице N 3 приложения N 4 к постановлению в той мере, в которой красная линия пересекает границы земельного участка с кадастровым номером...

В судебном заседании Бутенко О.Н, имеющий высшее юридическое образование, действующий в процессе от своего имени и в качестве представителя административных истцов Левшина К.В. и Нови Д.Б, поддержал заявленные требования в уточненной редакции.

Левшин К.В. и Нови Д.Б. в судебное заседание не явились.

Представитель административного ответчика Правительства Ростовской области Пилипеева Н.Л. и представитель заинтересованного лица Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области Канюк Ю.А. просили отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что постановление N 673 утверждено правительством области в пределах компетенции. Избежать пересечения красной линией границ земельного участка не представилось возможным, ввиду того, что красная линия в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в данном случае должна проходить на расстоянии не менее 20 метров от границы водного объекта. Полагали, что постановление в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов истцов, поскольку не препятствует использованию принадлежащих им объектов в соответствии с ранее установленным назначением.

Представители заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону не явились в судебное заседание, представив письменные возражения, в которых просили отказать в удовлетворении административного иска, обращая внимание на то, что в соответствии с Генеральным планом г. Ростова-на-Дону и Правилами землепользования и застройки земельный участок, находящийся в пользовании административных истцов, расположен в границах зоны трансформации территории вдоль реки Темерник, выделенной для формирования многофункциональной застройки с высокой степенью озеленения путем разработки документации по планировке территории. Установленная функциональная зона перспективного развития может не соответствовать фактическому использованию земли в настоящее время.

Представители заинтересованных лиц Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, Администрации г. Ростова-на-Дону в судебное заседание не явились, письменные отзывы, возражения не представили.

Суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, принимая во внимание наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Шматовой Н.А. об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий. Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (статьи 41, 42 ГрК РФ).

Часть 1 статьи 41.1 ГрК РФ предусматривает, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

Оспариваемое постановление N 673, которым утвержден проект планировки прибрежных территорий р. Темерник, устанавливает обязательные для исполнения правила и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений, то есть обладает признаками нормативного правового акта.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером... площадью 9 136 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - эксплуатация производственных помещений, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира:... (согласно данным, внесенным в Единый государственный реестр недвижимости), с существующими характеристиками поставлен на кадастровый учет 14 мая 2002 года.

В соответствии с договором аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора от 26 октября 2004 года N 26509, заключенным Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, 69/70 долей в праве аренды на земельный участок с кадастровым номером... на срок до 25 октября 2053 года переданы в аренду физическому лицу - правопредшественнику административных истцов.

По дополнительным соглашениям N 1 от 15 апреля 2019 года, N 2.2 от 20 сентября 2019 года к указанному договору аренды в связи с переходом к Бутенко О.Н, Левшину К.В, Нови Д.Б. права собственности на здания, расположенные на земельном участке, к ним же перешли права арендаторов земельного участка - по 28/70 долей в праве аренды к Бутенко О.Н. и к Левшину К.В, 13/70 долей в праве аренды - к Нови Д.Б.

В договоре аренды указано, что земельный участок находится по.., что не в полной мере соответствует описанию местоположения объекта, содержащемуся в ЕГРН, однако совпадение кадастрового номера, других идентификационных характеристик, описание координат земельного участка позволяет сделать вывод о том, что в данном случае речь идет об одном и том же земельном участке, что не оспаривалось лицами, участвующими в деле.

Данными информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), представленным Департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (том 2 л.д. 151), чертежом градостроительного плана земельного участка от 24 июля 2019 года (том 1 л.д. 151-176, 177), фрагментами чертежа проекта планировки территории (том 2 л.д. 9, 9в), показаниями допрошенного судом свидетеля... (сотрудника организации-разработчика проекта) подтверждается, что границы земельного участка с кадастровым номером.., а также некоторых находящихся на нем строений (кадастровые номера..,..,...), принадлежащих административным истцам на праве общей долевой собственности, пересекает красная линия N 10 на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" между поворотными точками N.., установленная оспариваемым постановлением Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673 (графическое изображение на листах N 1, 2 приложения N 3 к постановлению, описание координат поворотных точек красной линии в таблице N 3 приложения N 4 к постановлению).

Указанное свидетельствует о том, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых постановлением N 673, в связи с чем вправе оспорить нормативный правовой акт в соответствующей части в судебном порядке.

Правительство Ростовской области - высший постоянно действующий коллегиальный орган исполнительной власти Ростовской области общей компетенции, возглавляет систему органов исполнительной власти Ростовской области (статьи 1, 7 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года N 635-ЗС "О Правительстве Ростовской области").

Постановление Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673 (включая приложения к нему) с соблюдением требований, предусмотренных Областным законом Ростовской области от 29 декабря 2003 года N 85-ЗС "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области", 30 октября 2018 года опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru (номер опубликования 6100201810300007), а также на официальном портале правовой информации Ростовской области pravo.donland.ru (номер опубликования 6114201810300021).Постановление в установленном порядке вступило в силу со дня официального опубликования, на день рассмотрения дела судом является действующим актом.

Постановление принято в форме, предусмотренной областным законодательством, подписано уполномоченным на то должностным лицом - губернатором Ростовской области (статьи 54, 60, 61 Устава Ростовской области - Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 года N 19-ЗС, статьи 8, 14 Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года N 635-ЗС "О Правительстве Ростовской области).

Часть 1 статьи 45 ГрК РФ предусматривает, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 настоящей статьи.

Часть 3 той же статьи к компетенции уполномоченных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации относит принятие решения о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 этой статьи, утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 статьи.

Утвержденная оспариваемым актом документация по планировке территории подготовлена во исполнение распоряжения Правительства Ростовской области от 1 марта 2017 года N 96 в целях реализации мероприятий по экологическому оздоровлению бассейна реки Темерник с обустройством в прибрежной зоне непрерывного экологического парка (объекта регионального значения) на территории нескольких муниципальных образований Ростовской области.

На основании пункта 6 статьи 6 Областного закона Ростовской области от 14 января 2008 года N 853-ЗС "О градостроительной деятельности в Ростовской области" утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, относится к полномочиям Правительства Ростовской области.

Таким образом, постановление N 673 принято правительством области в пределах имеющейся компетенции.

Оценивая соответствие постановления в оспариваемой части актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

В соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, в соответствии с программами комплексного развития.

На основании Генерального плана города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года N 251 (в редакции от 14 августа 2018 года), земельный участок с кадастровым номером... находится в границах зоны трансформации территории вдоль реки Темерник, выделенной для формирования многофункциональной застройки с высокой степенью озеленения путем разработки документации по планировке территории.

Согласно действующим Правилам землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года (в редакции от 20 августа 2019 года), указанный земельный участок находится в границах территории, на которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, относится к территориальной зоне многофункциональной застройки вдоль реки Темерник (МФ-3).

Таким образом, проект планировки, утвержденный постановлением N 673, находится в системном единстве с документами территориального планирования и градостроительного зонирования города Ростова-на-Дону.

В силу подпункта "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ красные линии в обязательном порядке отображаются на чертежах планировки в основной части проекта планировки территории.

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, под красными линиями понимались линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

В действующей ныне редакции того же пункта красные линии определяются как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ).

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров.

Река Темерник имеет протяженность более 30 километров, является водным объектом общего пользования.

Следовательно, ширина береговой полосы р. Темерник, в силу приведенной выше нормы закона, составляет 20 метров вне зависимости от того, установлена красная линия, обозначающая территорию общего пользования, или нет. Соответствующий режим, ограничения землепользования в пределах береговой полосы также не зависят от факта установления красной линии и существуют в силу прямого указания закона.

Согласно сведениям, изложенным в градостроительном плане участка с кадастровым номером... (том 1 л.д. 164), около 5% его площади - 477 кв.м из 9 136 кв.м находится в границах береговой полосы р. Темерник.

В связи с этим судом отклоняется довод административных истцов о нарушении их прав на свободное землепользование самим фактом установления красной линии.

Исследованные судом письменные доказательства в совокупности с показаниями свидетеля... подтверждают, что поворотные точки N... красной линии N 10 на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" вдоль русла реки Темерник определены разработчиком проекта планировки прибрежных территорий с учетом требования закона о ширине береговой полосы на расстоянии 20 метров от границы водного объекта - береговой линии р. Темерник, координаты и описание которой содержатся в ЕГРН.

Информация, опровергающая эти данные, в ходе судебного разбирательства, не выявлена.

Спорная часть красной линии фактически совпадает с внешней границей береговой полосы реки. Определение перечисленных выше точек, через которые проходит красная линия, не являлось произвольным, было обусловлено требованиями закона.

Действующее законодательство не предусматривает возможность определения границы береговой полосы как места общего пользования менее установленной Водным кодексом Российской Федерации ширины в случаях, когда часть береговой полосы занята ранее возведенными объектами или когда имеет место наложение на неё границ ранее сформированного участка.

Тот факт, что Водный кодекс Российской Федерации введен в действие с 1 января 2007 года и, по общему правилу, применяется к отношениям, возникшим после его введения в действие (статьи 1, 2 Федерального закона от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ), не исключает необходимости учета его положений, касающихся ширины береговой полосы водного объекта, в проектах планировки территории, разрабатываемых и утверждаемых после указанной даты.

Красные линии, утвержденные оспариваемым постановлением N 673, направлены на регулирование отношений на долгосрочный период, в течение которого документами территориального планирования и актами по планировке предусматривается комплексная трансформация территории.

Из взаимосвязанных положений части 8 статьи 36 ГрК РФ, пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (применительно к рассматриваемым правоотношениям) следует, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Установление красной линии N 10 в пределах муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" с наложением на границы земельного участка, арендуемого административными истцами, и принадлежащих им строений с учетом приведенных выше норм федерального законодательства, документов территориального планирования города, областной программы по экологическому оздоровлению бассейна реки Темерник с обустройством в прибрежной зоне экологического парка, не противоречит действующему градостроительному законодательству, поскольку предполагает, при наличии соответствующих правовых условий, осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и строений, предусмотренных гражданским и земельным законодательством, в случае необходимости изъятия имущества для государственных или муниципальных нужд, ограничения возможности его использования по ранее сложившемуся целевому назначению.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии таких документов определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку территориальное планирование несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития этой территории в целом и не направлено на фиксацию существующего положения.

Нормам, приведенным в административном исковом заявлении, вопреки мнению административных истцов, постановление N 673 в оспариваемой части не противоречит. Его несоответствие иным нормам права, имеющим большую юридическую силу, судом также не установлено.

При изложенных обстоятельствах оснований для удовлетворения административного иска и признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований Бутенко Олега Николаевича, Левшина Константина Валерьевича, Нови Дмитрия Борисовича о признании не действующим постановления Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673 "Об утверждении проекта планировки прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап)" в той мере, в которой часть красной линии N 10 на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" между поворотными точками N... (листы N 1, 2 приложения N 3; таблица N 3 приложения N 4 к постановлению) пересекает границы земельного участка с кадастровым номером.., местоположение которого установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира:...

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 5 декабря 2019 года

Судья О.А.Руднева