Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 г. по делу N 66а-101/2019

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Красновой Н.П, Калугина Д.М, при секретаре Глуховой М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими абзацев первого, третьего, четвёртого и седьмого части 9 статьи 12.6 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 года N 277-ПК) в части слов "и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления", пункта 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 года N 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 года N 277-ПК) в части слов ", а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления", по апелляционным жалобам Законодательного собрания Пермского края, Главы города Перми, губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 10 сентября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя губернатора Пермского края Носова Д.В, поддержавшего доводы апелляционных жалоб, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

19 августа 2010 года Законодательным Собранием Пермского края принят и 30 августа 2010 года губернатором Пермского края подписан Закон Пермского края N 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" (далее - Закон N 668-ПК).

19 марта 2015 года Законодательным Собранием Пермского края принят и 6 апреля 2015 года губернатором Пермского края подписан Закон Пермского края N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (далее - Закон N 460-ПК).

Законом Пермского края от 1 октября 2018 года N 277-ПК "О внесении изменений в статью 12.6 Закона Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае" и в статью 3 Закона Пермского края "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" (далее - Закон N 277-ПК), принятым Законодательным Собранием 20 сентября 2018 года в указанные Законы внесены изменения, а именно:

- в статью 12.6 Закона N 460-ПК абзацы первый, третий, четвертый и седьмой части 9 после слов "органов местного самоуправления" дополнены словами "и подведомственных им муниципальных казенных учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления" (часть 1 Закона N 277-ПК);

- в статью 3 Закона N 668-ПК пункт 2 части 2 после слов "городских и сельских поселений" дополнен словами ", а также подведомственных им муниципальных казенных учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления" (часть 2 Закона N 277-ПК).

С учетом изменений, внесенных Законом N 277-ПК, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей Закона N 460-П дополнен должностными лицами муниципальных казенных учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным иском о признании абзацев 1, 3, 4, 7 части 9 статьи 12.6 Закона N 460-п и пунктов 2 части 2 статьи 3 Закона N 668-П недействующими, ссылаясь в обоснование своих требований на то, что нормы законов в оспариваемой части противоречат положениям части 2 статьи 1.3.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ), поскольку полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, могут наделяться только должностные лица органов местного самоуправления, а не должностные лица подведомственных органу местного самоуправления муниципальных казённых учреждений.

Решением Пермского краевого суда от 10 сентября 2019 года административное исковое заявление удовлетворено. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы первый, третий, четвёртый и седьмой части 9 статьи 12.6 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 года N 277-ПК) в части слов "и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления", пункт 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 года N 668-ПК (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 года N 277-ПК) в части слов ", а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления".

В апелляционных жалобах Законодательного собрания Пермского края, Главы города Перми и губернатора Пермского края поставлен вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска, со ссылкой на то, что наделение должностных лиц муниципальных казённых учреждений полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом N 460-ПК, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а действующим законодательством органам местного самоуправления не запрещено передавать выполнение отдельных муниципальных функций подведомственным им муниципальным учреждениям, и специального указания в КоАП РФ на возможность передачи муниципальным казенным учреждениям полномочий по составлению протоколов, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, не требуется.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов представителем заместителя прокурора Пермского края представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на нее, заслушав объяснения явившихся по делу лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя требования прокурора, суд правомерно исходил из того, что оспариваемые правовые нормы Закона Пермского края N 460-ПК и Закона N 668-ПК противоречат федеральному законодательству - положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, положения федерального закона не наделяют законодательный орган субъекта Российской Федерации правом возлагать на должностных лиц казенных учреждений соответствующие полномочия в сфере применения законов субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Такой вывод суда основан на правильном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации)

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (статья 1.1 КоАП РФ).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 184-ФЗ) определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации закреплено в статье 1.3.1 КоАП РФ (пункт 6 части 1).

Часть 2 статьи 1.3.1 КоАП РФ предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации в области производства по делам об административных правонарушениях с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. (часть 3 статьи 1.3.1 этого же Кодекса).

Подпунктом 24.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (часть 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Таким образом, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установилобъем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности.

Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 28.3 КоАП РФ.

Согласно части 4 статьи 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного федерального закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Федерального Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Положения статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают, что казенным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Органы местного самоуправления обладают самостоятельной компетенцией по решению вопросов местного значения, а казенные учреждения обеспечивают реализацию полномочий органов местного самоуправления.

Таким образом, правом составлять протоколы об административных правонарушениях могут быть наделены должностные лица органов местного самоуправления, а не должностные лица муниципальных учреждений, поскольку административная ответственность является одной из правовых форм государственного принуждения и подтверждение факта совершения административного правонарушения, как правило, должно осуществляться органами публичной власти, обладающими определенными публично-властными полномочиями либо соответствующими уполномоченными должностными лицами указанных органов.

Наделение полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях должностных лиц некоммерческих организаций - муниципальных учреждений необоснованно расширяет круг лиц, обладающих полномочиями в административном процессе по установлению факта совершения административного правонарушения. При этом по своему статусу, целям и задачам деятельности муниципальные учреждения не ориентированы на участие в процессе осуществления административного производства, поскольку они являются участниками гражданских правоотношений.

Кроме того, полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях прямо вытекает из полномочия по осуществлению муниципального контроля, а указанное полномочие в силу ч.1 ст.17.1 Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ возложено на органы местного самоуправления.

Таким образом, предоставление должностным лицам муниципальных учреждений права составления протоколов об административных правонарушениях может повлечь нарушение принципов осуществления исполнительно-распорядительных государственных (муниципальных) полномочий в Российской Федерации, в том числе принципа осуществления указанных полномочий только такими должностными лицами, на которых распространяются установленные законодательством Российской Федерации запреты, ограничения и требования, включая антикоррупционные стандарты.

Доводы апелляционных жалоб об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании правовых норм.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты в соответствии с положениями статьи 1.3 КоАП РФ, определяющими предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ о предмете ведения субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства, так как законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц муниципальных казенных учреждений полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.

Иное толкование означало бы не только превышение субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня правовых гарантий граждан, привлекаемых к административной ответственности, что следует из системного анализа статей 1.3, 1.3 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 4.1 - 4.7 КоАП РФ. Оспариваемые нормы региональных законов нарушают права неопределенного круга лиц, создавая возможность привлечения к административной ответственности на основаниях, не установленных законом, неуполномоченными должностными лицами.

Также, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными утверждения представителей ответчика и заинтересованных лиц о применении аналогии норм, регулирующих полномочия государственных казенных учреждений по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что согласно пункту 3 части 2 статьи 21.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, в частности, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом указанные дела, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 данного Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 22.2 КоАП РФ). Вместе с тем необходимо учитывать, что должностные лица государственных учреждений, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделенные специальными государственными функциями, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, только в ограниченных случаях, предусмотренных в статье 28.3 КоАП РФ.

Доводы апелляционных жалоб не свидетельствуют о наличии права субъекта Российской Федерации возлагать на должностных лиц муниципальных казенных учреждений полномочия или обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством, доводы являлись предметом исследования суда первой инстанции, подробно изучены судом и получили надлежащую правовую оценку.

Выводы суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого решения, являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства. Мотивы, по которым суд пришел к выводу о необходимости удовлетворить административное исковое заявление, подробно изложены в решении. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционных жалоб основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводы суда первой инстанции не опровергают, а сводятся к несогласию с ними, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда.

Обжалуемое решение Пермского краевого суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 10 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного собрания Пермского края, Главы города Перми, губернатора Пермского края - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) по правилам, установленным главой 35 КАС РФ, через Пермский краевой суд.

Председательствующий

Судьи