Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2019 г. по делу N 8а-1977/2019

дело N 2а-664/2019

г. Краснодар

10 декабря 2019 года

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе: председательствующего Малаевой В.Г, судей Мальмановой Э.К, Капункина Ю.Б.

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области по доверенности Анисимовой Яны Сергеевны на решение Приволжского районного суда Астраханской области от 11 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 14 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Астраханского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области о признании незаконным бездействия, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок, отходов производства и потребления, расположенных на земельных участках в границах муниципального образования "Приволжский район", возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

Заслушав доклад судьи Малаевой В.Г, прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролову Е.В, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

установил:

Астраханский межрайонный природоохранный прокурор (далее - административный истец) обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области о признании незаконным бездействия по непринятию мер по ликвидации несанкционированных свалок, отходов производства и потребления, расположенных на земельных участках в границах муниципального образования "Приволжский район", возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

В обоснование заявленных требований указал, что в Астраханскую межрайонную природоохранную прокуратуру поступили сведения из Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской области по факту захламления отходами производства и потребления земельных участков, расположенных по адресным ориентирам: "адрес", 1 км на юг от "адрес" с географическими координатами N N "адрес", 1, 2 км юго- восточнее "адрес", с географическими координатами N N. В связи с выявленными нарушениями ДД.ММ.ГГГГ в адрес администрации муниципального образования "Приволжский район" (далее - администрация) Управлением Росприроднадзора объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, однако меры по ликвидации данных несанкционированных свалок, администрацией не приняты, что подтверждается актом обследования территории Росприроднадзора от ДД.ММ.ГГГГ. Таким образом, администрация не приняла меры организационно-властного воздействия для создания условий эффективности очистки территории указанного муниципального образования; участие в деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов не обеспечено, что повлекло возникновение несанкционированных свалок отходов на территории муниципального образования.

В этой связи административный истец просил признать незаконным бездействие по непринятию мер по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления, расположенных на земельных участках в границах муниципального образования "Приволжский район" по указанным адресным ориентирам, и возложить на администрацию обязанность в шестимесячный срок со дня вынесения решения суда устранить допущенное нарушение, ликвидировать указанные несанкционированные свалки отходов производства и потребления.

Решением Приволжского районного суда Астраханской области от 11 июня 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам областного суда от 14 августа 2019 года, административное исковое заявление прокурора удовлетворено, суд постановил:

признать незаконным бездействие администрации по непринятию мер по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления, расположенных на земельных участках в границах муниципального образования " "адрес"" по адресным ориентирам: "адрес", 1 км на юг от "адрес" с географическими координатами N N; "адрес", 1, 2 км юго-восточнее "адрес" с географическими координатами N N;

возложить на администрацию обязанность ликвидировать несанкционированные свалки отходов производства и потребления, расположенные на земельных участках в границах муниципального образования " "адрес" по адресным ориентирам: "адрес", 1 км на юг от "адрес", с географическими координатами N N; "адрес", 1, 2 км Юго-Восточнее "адрес" с географическими координатами N N в течение 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу;

обязать администрацию сообщить в Приволжский районный суд Астраханской области и астраханскому межрайонному природоохранному прокурору об исполнении решения в течение восьми месяцев со дня вступления решения в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов как незаконных ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильного применения и неприменения норм материального и процессуального права и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролову Е.В, полагавшую обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, кассационный суд общей юрисдикции пришел к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Нарушения такого характера не допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что в ходе проверки, осуществленной ДД.ММ.ГГГГ министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства совместно со службой природопользования и охраны окружающей среды по Астраханской области, в рамках исполнения поручения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации проведена инвентаризация объектов несанкционированного размещения отходов.

По результатам обработки информации, полученной в рамках осуществления своих полномочий, установлено наличие на территории Астраханской области 270 несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов, в том числе расположенные на территории Приволжского района Астраханской области по указанным адресным ориентирам и географическим координатам.

На основании выявленных нарушений в адрес администрации Управлением Росприроднадзора ДД.ММ.ГГГГ внесено предостережение N о недопустимости нарушения обязательных требований, установлен срок устранения администрацией нарушения в течение 60 дней со дня получения предостережения.

В соответствии с приказом от ДД.ММ.ГГГГ N Управления Росприроднадзора "Рейдовое задание" ДД.ММ.ГГГГ обследована территория на предмет соблюдения природоохранных требований по адресным ориентирам: "адрес", 1 км на юг от "адрес", с географическими координатами N N; "адрес". 1.2 км юго-восточнее "адрес", с географическими координатами N N, в ходе которой обнаружена несанкционированная свалка.

На основании статьи 42 Конституции Российской Федерации и пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Согласно статье 51 Закона N 7-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 2.1.1 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (далее - СанПиН 42-128-4690-88) предусматривает, что объектами очистки являются: территории домовладений, уличные и микрорайонные проезды, объекты культурно-бытового назначения, территории различных предприятий, учреждений и организаций, парки, скверы, площади, места общественного пользования, места отдыха.

Согласно пункту 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 система санитарной очистки и уборки территории населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых), в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового назначения; жидких отходов из не канализационных зданий; уличного мусора и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта соответствии с Генеральной схемой очистки населенного пункта, утвержденной решением Исполкома местного Совета народных депутатов.

На основании статьи 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе в части организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В пунктах 1 и 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) предусматривается, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1). Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Законом (пункт 2).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов.

Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные пунктом 1 указанной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории (пункт 2 статьи 8 Закона N 89-ФЗ).

Пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (ред. от 2 августа 2019 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) относит к вопросам местного значения муниципального, городского округа участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Полномочия органов местного самоуправления распространяются на земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, территорию которого составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности (статья 11 Закона N 131-ФЗ).

Из анализа приведенных положений действующего законодательства следует, что именно на органы местного самоуправления возложена обязанность участвовать в организации деятельности, связанной с ликвидацией коммунальных отходов на территории муниципального района.

В силу пункта 4 статьи 13 Устава муниципального образования "Приволжский район" как в прежней, так и в редакции решения Совета от 30 августа 2018 года N 207 (далее - Устав) Устав является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории Приволжского района.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 3 Устава граница Приволжского района определяет территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление в муниципальном районе; в состав муниципального образования входят двенадцать территориальных структурных подразделений - сельсоветов.

Согласно статье 2 Устава центром Приволжского района является село Началово, Приволжский район является самостоятельным муниципальным образованием в составе Астраханской области, не входит в иные муниципальные образования и не имеет в своих границах территории других муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Устава к органам местного самоуправления, в частности относится администрация района.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 52 Устава администрация района - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления района, наделенный в соответствии с Уставом, в том числе полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Астраханской области, настоящим Уставом, решениями Совета, постановлениями Главы района и Положением об администрации района.

На основании подпунктов 1, 2 пункта 1 статьи 59 Устава к компетенции администрации района относится: обеспечение исполнения решений органов местного самоуправления района по реализации вопросов местного значения; обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления района по решению вопросов местного значения района в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Совета.

Согласно подпункту 14 пункта 1 статьи 8 Устава (в редакции решения Совета муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области от 30 августа 2018 года N 207, действующего на момент принятия решения суда), к вопросу местного значения Приволжского района относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории соответствующих муниципальных районов.

Органы местного самоуправления муниципального образования "Приволжский район" на территории сельского поселения, входящего в состав территории муниципального образования "Приволжский район" (далее - поселение) решают вопросы местного значения, в том числе участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (подпункт 12 пункта 2 статьи 8 Устава в редакции Решения Совета муниципального образования от 30 августа 2018 года N 207).

Согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 11 Устава в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления Приволжского района обладают иными полномочиями в соответствии с Законом N 131-ФЗ и Уставом.

Таким образом, исходя из положений вышеприведенных нормативных актов прямая обязанность по организации деятельности по сбору и транспортированию отходов на территории Приволжского района возложена на администрацию Приволжского района Астраханской области.

В силу пункта 1 статьи 13 Закона N 7-ФЗ территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители, устанавливает ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (далее - ГОСТ 30772-2001).

В пункте 7.8 ГОСТ 30772-2001 дано определение собственника отходов, каковым является: юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение.

Если это лицо не установлено, как определено в примечании к пункту 7.8 ГОСТ 30772-2001, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Поскольку несанкционированное размещение отходов производства и потребления осуществлено на территории Приволжского района Астраханской области, собственник отходов в данном случае не установлен, ответственным за территорию, на котором размещены отходы, является администрация Приволжского района, то последняя в силу примечания к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001 является собственником отходов.

Таким образом, исходя из установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств по делу и приведенных норм законов и подзаконных актов, муниципальных правовых актов Приволжского района Астраханской области надлежащим административным ответчиком по данному делу является администрация Приволжского района Астраханской области.

Непринятие администрацией Приволжского района Астраханской области мер к ликвидации несанкционированной свалки нарушают права граждан на благоприятную окружающую среду. Размещение свалки на землях приводит к ее загрязнению.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований в части бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок на спорных земельных участках, и о возложении на администрацию обязанности принять меры по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, поскольку доказательства того, что на момент рассмотрения дела указанные несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов ликвидированы, не представлены.

При этом вопрос об уровне бюджета, из которого должна финансироваться работа по ликвидации несанкционированных свалок, не имеет принципиального значения для выводов суда об удовлетворении требований прокурора в отношении администрации, поскольку этот вопрос в данном случае в предмет исследования не входит ввиду того, что спор по настоящему делу возник не из бюджетных, а из природоохранных правоотношений. В этой связи соответствующие доводы администрации в кассационной жалобе не могут являться основанием для отмены (изменения) обжалуемого определения суда апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы о том, что на муниципальные районы, городские поселения возложена не вся полнота бремени несения затрат по очистке территории муниципального образования от загрязнения коммунальными отходами, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций им дана надлежащая оценка, в связи с чем они также не могут служить основанием для отмены судебных актов, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать меры по ликвидации свалок на территории вне зависимости от полномочий иных органов власти.

Суды первой и апелляционной инстанций верно определили обстоятельства, имеющие юридическое значение для дела. Выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела и нашедшим свое подтверждение в рамках кассационного производства по делу.

Кассационная жалоба не содержит ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы судов первой и апелляционной инстанций.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, проверили доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты судов первой и апелляционной инстанций являются законными и обоснованными, в связи с чем основания для их отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

С учетом изложенного Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определил:

решение Приволжского районного суда Астраханской области от 11 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 14 августа 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области по доверенности Анисимовой Я.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи