Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2019 г. по делу N 8а-1989/2019

дело N 2а-1014/2018

г. Краснодар

10 декабря 2019 года

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе: председательствующего Малаевой В.Г, судей Мальмановой Э.К, Капункина Ю.Б.

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области по доверенности Анисимовой Яны Сергеевны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 7 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Приволжского района Астраханской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании бездействия незаконным в части непринятия мер по ликвидации несанкционированных свалок, возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Малаевой В.Г, прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролову Е.В, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

установил:

прокурор Приволжского района Астраханской области (далее - административный истец, прокурор) обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области (далее - администрация), Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (далее - министерство) о признании бездействия незаконным в части непринятия мер по ликвидации несанкционированных свалок, возложении обязанности устранить нарушения.

В обоснование требований указал, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в ходе которой установлено наличие несанкционированных свалок, расположенных на земельных участках: на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области, "данные изъяты" м западнее и "данные изъяты" м восточнее земельного участка с кадастровым номером N на территории муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области: в "данные изъяты" м и "данные изъяты" м юго-западнее земельного участка с кадастровым номером N, в "данные изъяты" м северо-западнее земельного участка с кадастровым номером N в "данные изъяты" м северо-западнее земельного участка с кадастровым номером N (далее - земельные участки). В связи с выявленными нарушениями прокуратурой района ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области внесено представление об устранении допущенных нарушений. ДД.ММ.ГГГГ в прокуратуру района поступил ответ на данное представление, из содержания которого следует, что нарушения не устранены. Выявленные нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, причинению ущерба окружающей среде, нарушению условий жизнедеятельности людей. В этой связи прокурор просил суд признать незаконным бездействие администрации, а также обязать принять меры по ликвидации указанных несанкционированных свалок.

Решением Приволжского районного суда Астраханской области от ДД.ММ.ГГГГ бездействие администрации, министерства, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на спорных земельных участках, признано незаконным. Суд обязал администрацию, министерство в течение 3 месяцев со дня вступления решения в законную силу принять меры по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках.

Удовлетворяя административное исковое заявление и возлагая на администрацию и министерство обязанности по ликвидации несанкционированной свалки, суд указал, что экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, в связи с чем законодатель предусмотрел взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, в частности, для выявления и своевременного устранения несанкционированного складирования коммунальных и промышленных отходов, причиняющего вред окружающей среде и служащего фактором негативного воздействия на здоровье человека.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ решение Приволжского районного суда Астраханской области от ДД.ММ.ГГГГ оставлено без изменения, апелляционная жалоба министерства - без удовлетворения.

Постановлением суда кассационной инстанции Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменено, дело направлено на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Астраханского областного суда в ином составе суда.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ решение Приволжского районного суда Астраханской области от ДД.ММ.ГГГГ в части признания бездействия министерства в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области и муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области и возложении обязанности принять меры по ликвидации несанкционированных свалок отменено. В остальной части решение Приволжского районного суда Астраханской области от ДД.ММ.ГГГГ оставлено без изменения.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьи 6, пунктом 2 статьи 8, части 1 статьи 13 Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах), пунктом 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), частью 2 статьи 21 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) указал, что прямая обязанность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов возложена на органы местного самоуправления.

Кроме того, несанкционированная свалка выявлена в результате проверки, проведенной на земельном участке, расположенном на территории муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, а потому несанкционированная свалка явилась следствием ненадлежащего выполнения указанным ответчиком возложенных на него полномочий по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора на данной территории. При таких обстоятельствах судебная коллегия пришла к выводу, что решение Приволжского районного суда Астраханской области от ДД.ММ.ГГГГ в части признания бездействия министерства в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области и муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области и возложении обязанности принять меры по ликвидации несанкционированных свалок на министерство следует отменить.

В кассационной жалобе администрации, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции (далее - кассационный суд), ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам как незаконного ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов, изложенных в апелляционном определении, обстоятельствам административного дела, неправильного применения и неприменения норм материального и процессуального права и принятии по делу нового решения об оставлении решения районного суда без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролову Е.В, полагавшую апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ законным и обоснованным, кассационный суд пришел к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Нарушения такого характера не были допущены судом апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции установил, что в ходе проверки, организованной ДД.ММ.ГГГГ министерством совместно со Службой природопользования и охраны окружающей среды по Астраханской области в рамках исполнения поручения министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации проведена инвентаризация объектов несанкционированного размещения отходов.

По результатам обработки информации, полученной в рамках осуществления своих полномочий, установлено наличие на территории Астраханской области 270 несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов (ТКО), в том числе расположенных на территории Приволжского района Астраханской области, по адресному ориентиру: "адрес", 1 км на юг от "адрес", с географическими координатами: N N; "адрес", 1, 2 км Юго-Восточнее "адрес", с географическими координатами N N.

В связи с выявленными нарушениями в адрес администрации Управлением Росприроднадзора ДД.ММ.ГГГГ внесено предостережение N о недопустимости нарушения обязательных требований, установлен срок их устранения в течение 60 дней со дня получения предостережения.

ДД.ММ.ГГГГ в соответствии с приказом Управления Росприроднадзора "Рейдовое задание" от ДД.ММ.ГГГГ N обследована территория района на предмет соблюдения природоохранных требований по адресным ориентирам: "адрес", 1 км на юг от "адрес" с географическими координатами: N N; "адрес", 1.2 км юго-восточнее "адрес" с географическими координатами N N. В ходе обследования указанных территорий обнаружены несанкционированные свалки.

На основании статьи 42 Конституции Российской Федерации и пункта 1 статьи 11 Закона об охране окружающей среды каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

В соответствии со статьей 51 данного Закона отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Согласно части 1 статьи 22 Закона N 52-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 2.1.1 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (далее - СанПиН) предусматривает, что объектами очистки являются: территории домовладений, уличные и микрорайонные проезды, объекты культурно-бытового назначения, территории различных предприятий, учреждений и организаций, парки, скверы, площади, места общественного пользования, места отдыха.

Согласно пункту 1.2 СанПиНов система санитарной очистки и уборки территории населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых), в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового назначения; жидких отходов из не канализационных зданий; уличного мусора и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта соответствии с Генеральной схемой очистки населенного пункта, утвержденной решением Исполкома местного Совета народных депутатов.

На основании статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе в части организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В пунктах 1 и 2 статьи 13 Закона об отходах предусматривается, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1). Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Законом (пункт 2).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов.

Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные пунктом 1 указанной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории (пункт 2 статьи 8 Закона об отходах).

Пункт 24 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении (ред. от ДД.ММ.ГГГГ) относит к вопросам местного значения муниципального, городского округа участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Полномочия органов местного самоуправления распространяются на земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, территорию которого составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности (статья 11 Закона N 131-ФЗ).

Из анализа приведенных положений действующего законодательства следует, что именно на органы местного самоуправления возложена обязанность участвовать в организации деятельности, связанной с ликвидацией коммунальных отходов на территории муниципального района.

В силу пункта 4 статьи 13 Устава муниципального образования "Приволжский район" как в прежней, так и в редакции решения Совета от ДД.ММ.ГГГГ N (далее - Устав) данный Устав является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории Приволжского района.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 3 Устава граница Приволжского района определяет территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление в муниципальном районе; в состав муниципального образования входят двенадцать территориальных структурных подразделений - сельсоветов.

Согласно статье 2 Устава центром Приволжского района является село Началово, Приволжский район является самостоятельным муниципальным образованием в составе Астраханской области, не входит в иные муниципальные образования и не имеет в своих границах территории других муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Устава к органам местного самоуправления, в частности, относится администрация района.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 52 Устава администрация района - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления района, наделенный в соответствии с Уставом, в том числе полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Астраханской области, настоящим Уставом, решениями Совета, постановлениями Главы района и Положением об администрации района.

Как указано в подпунктах подпунктами 1, 2 пункта 1 статьи 59 Устава, к компетенции администрации района относится: обеспечение исполнения решений органов местного самоуправления района по реализации вопросов местного значения; обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления района по решению вопросов местного значения района в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Совета.

Согласно подпункту 14 пункта 1 статьи 8 Устава, к вопросу местного значения Приволжского района относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории соответствующих муниципальных районов.

Органы местного самоуправления муниципального образования "Приволжский район" на территории сельского поселения, входящего в состав территории муниципального образования "Приволжский район" (далее - поселение) решают вопросы местного значения, в том числе участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (подпункт 12 пункта 2 статьи 8 Устава).

Согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 11 Устава в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления Приволжского района обладают иными полномочиями в соответствии с Законом о местном самоуправлении, данным Уставом.

Таким образом, исходя из положений приведенных нормативных актов прямая обязанность по организации деятельности по сбору и транспортированию отходов на территории Приволжского района возложена на администрацию Приволжского района Астраханской области.

В силу пункта 1 статьи 13 Закона об охране окружающей среды территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители, устанавливает ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (далее - ГОСТ).

В пункте 7.8 ГОСТа дано определение собственника отходов, каковым является: юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение.

Если это лицо не установлено, как определено в примечании к пункту 7.8. ГОСТа, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Поскольку несанкционированное размещение отходов производства и потребления осуществлено на территории Приволжского района Астраханской области, собственник отходов в данном случае не установлен, ответственным за территорию, на котором размещены отходы, является администрация Приволжского района, то последняя в силу примечания к пункту 7.8 ГОСТа является собственником отходов.

Таким образом, исходя из установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств по делу и приведенных норм законов и подзаконных актов, муниципальных правовых актов Приволжского района Астраханской области надлежащим административным ответчиком по данному делу является администрация Приволжского района Астраханской области.

Непринятие мер администрацией Приволжского района Астраханской области к ликвидации несанкционированной свалки нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, приводит к ее загрязнению.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований в части бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок на спорных земельных участках, и о возложении на администрацию обязанности принять меры по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, поскольку доказательства того, что на момент рассмотрения дела указанные несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов ликвидированы, не представлены.

При этом вопрос об уровне бюджета, из которого должна финансироваться работа по ликвидации несанкционированных свалок, не имеет принципиального значения для выводов суда об удовлетворении требований прокурора в отношении администрации, поскольку этот вопрос в данном случае в предмет исследования по настоящему спору не входит ввиду того, что спор по настоящему делу возник не из бюджетных, а из природоохранных правоотношений. В этой связи соответствующие доводы администрации в кассационной жалобе не могут являться основанием для отмены (изменения) обжалуемого определения суда апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы о том, что на муниципальные районы, городские поселения возложена не вся полнота бремени несения затрат по очистке территории муниципального образования от загрязнения коммунальными отходами, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, им дана надлежащая оценка, в связи с чем они также не могут служить основанием для отмены судебного акта, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать меры по ликвидации свалок на территории вне зависимости от полномочий иных органов власти.

Суд апелляционной инстанции верно определилобстоятельства, имеющие юридическое значение для дела. Выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела и нашедшим свое подтверждение в рамках кассационного производства по делу.

Кассационная жалоба не содержит ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы суда апелляционной инстанции.

Поскольку суд апелляционной инстанции правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, проверил доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применил закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы суда апелляционной инстанции мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемое определение суда апелляционной инстанции является законным и обоснованным, в связи с чем основания для его отмены обжалуемого определения суда апелляционной инстанции по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

На основании изложенного Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определил:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 7 августа 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области по доверенности Анисимовой Я.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи