Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2019 г. по делу N 66а-13/2019

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Гылкэ Д.И, Сиротиной Е.С, при ведении протокола помощником судьи Мамай А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании дело (N 61OS0000-01-2019-000379-32) по административному исковому заявлению Дранко Максима Игоревича о признании недействующей части II "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года N 20 (в редакции решения Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 года N 85) по апелляционной жалобе представителя административного истца Калимановой Оксаны Александровны на решение Ростовского областного суда от 29 августа 2019 г, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца Калимановой О.А, представителя Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области Марченко Н.Г, заключение старшего прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 г. N 20 утверждены Правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 г. N 85 "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области" (далее - решение N 85) в часть II Правил землепользования и застройки "Градостроительные регламенты" внесены изменения в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утврежденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540.

Дранко М.И. обратился в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей части II "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года N 20 (в редакции решения N 85).

В обоснование заявленных требований указал, что на основании договора купли-продажи от 22 декабря 2018 г. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок расположен в зоне Ж-1. Новая редакция Правил землепользования и застройки не предусматривает размещение магазинов в числе основных видов разрешенного использования земельных участков в зоне жилой застройки Ж-1 и препятствует реализации прав административного истца по размещению магазина на данном земельном участке.

Решением Ростовского областного суда от 29 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Заявитель полагает, что решение Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 г. N 85 "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области" принято неуполномоченным органом, в нарушение требований статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не было официально опубликовано в установленном порядке, не размещено в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Прокуратура Ростовской области представила возражения на апелляционную жалобу.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Дранко М.И. участия не принимал, подав заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

Представитель заинтересованного лица - администрации Азовского района Ростовской области, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, что подтверждается отчетом системы отслеживания регистрируемой почтовой корреспонденции на официальном сайте ФГУП "Почта России", в судебном заседании суда апелляционной инстанции участия не принимал, ходатайств об отложении судебного разбирательства - не заявлял.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение старшего прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункты 6, 7, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 утверждён классификатор видов разрешенного использования земельных участков. В соответствии с классификатором, определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления названного приказа в силу (пункт 2 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540).

Статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации урегулированы вопросы порядка подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений.

В силу части 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

Судом установлено и следует из материалов дела, что административный истец Дранко М.И. на основании договора купли-продажи от 22 декабря 2018 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 1223 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: личное подсобное хозяйство, для ведения личного подсобного хозяйства, расположенного по адресу: "адрес" (переход права собственности зарегистрирован 23 января 2019 г.).

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 г. N 20 утверждены Правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок административного истца расположен в зоне Ж-1.

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 г. N 85 "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области" в часть II Правил землепользования и застройки "Градостроительные регламенты" внесены изменения в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утверждённым приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакциях, действовавших на момент утверждения Правил землепользования и застройки, их утверждение относилось к компетенции представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с пунктом 20 части 1 и частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действующей на дату принятия решения N 85, утверждение правил землепользования и застройки на территориях сельских поселений отнесено к вопросам местного значения соответствующего муниципального района.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 4 статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 г. N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно материалам дела, решение N 85 принято на основании положений соглашения о передаче полномочий в области градостроительства, заключенного 11 марта 2019 г. между Азовским муниципальным районом и администрацией Кагальницкого сельского поселения.

Установив и проверив фактические обстоятельства дела, проанализировав положения Устава Кагальницкого сельского поселения, применив приведенные нормы закона, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что доводы представителя административного истца, подвергавшего сомнению факт официального опубликования соглашения о передаче полномочий в области градостроительства, заключенного 11 марта 2019 г, не нашли своего подтверждения, а оспариваемый нормативный правовой акт - принят представительным органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением установленных процедур его принятия и требований законодательства к форме соответствующих нормативных правовых актов.

Частями 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции исходил из положений статьи 52 Устава муниципального образования "Кагальницкое сельское поселение", в силу которой муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, по общему правилу, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) за исключением случаев, когда иной срок их вступления в силу предусмотрен самим актом, федеральным и (или) областным законом.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов Кагальницкого сельского поселения утвержден решением Собрания депутатов этого поселения от 5 октября 2016 г. N 153 (далее - Порядок).

Согласно Уставу муниципального образования и названному Порядку, официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в районной газете Азовского района "Приазовье" либо в областном периодическом печатном издании - газете "Наше время" (в сельском муниципальном образовании не имеется собственного печатного издания). Официальное обнародование - путем доведения до всеобщего сведения жителей Кагальницкого сельского поселения по адресу размещения информационного стенда, указанному в Порядке, в течение не менее 14 календарных дней, после чего оригинал документа хранится в администрации, копия передается в библиотеку сельского поселения, которые обеспечивают возможность беспрепятственного ознакомления граждан с текстом акта. По результатам официального обнародования муниципальных правовых актов составляется заключение, в котором указываются формы и сроки обнародования.

Пунктом 2 решения N 85 предусмотрено его размещение на официальном сайте Кагальницкого сельского поселения www.kagalnickoe.ru.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что системное толкование приведенных норм свидетельствует о том, что доведение содержания нормативного правового акта до всеобщего сведения допускается в сельском поселении в равной мере как путем официального опубликования, так и путем официального обнародования акта. В случаях, когда акт был и официально обнародован, и официально опубликован, для определения даты вступления его в силу правовое значение будет иметь дата первого доведения его до сведения населения общедоступным способом при опубликовании или обнародовании.

Из заключения главы Кагальницкого сельского поселения от 26 апреля 2019 года следует, что обнародование решения N 85 производилось путем доведения текста данного акта до сведения населения в печатном виде на информационном стенде, находящемся по адресу, указанному в Порядке, в период с 5 апреля 2019 г. по 26 апреля 2019 г.

В газете "Приазовье" нормативный правовой акт официально опубликован 12 июня 2019 г. (N 24).

Согласно справке организации - администратора официального сайта Кагальницкого сельского поселения решение N 85 размещено на указанном сайте 15 мая 2019 г.

Суд первой инстанции, приняв во внимание срок официального обнародования решения N 85, обоснованно пришел к заключению, что несоблюдение срока опубликования его в периодическом печатном издании, установленного статьей 52 Устава муниципального образования, равно как и дата его размещения на официальном сайте администрации сельского поселения, не влияют на определение даты его вступления в силу.

Суд первой инстанции правильно определил, что указание в решении Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года N 85 на момент его вступления в силу - с момента его принятия, не является основанием для признания оспариваемого акта недействующим, учитывая, что дата принятия решения N 85, как установлено судом, совпадает с датой его официального обнародования.

Доводы представителя административного истца о нарушении административным ответчиком требований законодательства о размещении Правил землепользования и застройки в оспариваемой редакции в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, не указывают на наличие оснований для признания оспариваемого акта недействующим, поскольку указанное обстоятельство не свидетельствует о том, что он не был доведен до всеобщего сведения.

Как следует из обжалуемого решения суда, по результатам судебного разбирательства судом первой инстанции несоответствие Правил землепользования и застройки, в редакции решения N 85, в части определения основных видов разрешенного использования земельных участков, не предусматривающих размещение магазинов в зоне жилой застройки Ж-1, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не выявлено.

Судом апелляционной инстанции в ходе производства по апелляционной жалобе такого несоответствия в оспариваемой части также не установлено.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, в том числе по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не установлено.

Материалы дела исследованы судом полно и объективно, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского областного суда от 29 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Дранко Максима Игоревича - Калимановой Оксаны Александровны - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: