Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2019 г. по делу N 66а-34/2019

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В, при секретаре - помощнике судьи Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 3 сентября 2019 года по административному делу N3а-173/2019 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "К1" о признании не действующим постановления Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2018 года N 523 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Правительства Ленинградской области Яковлевой Н.Н, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "К1" и Благотворительного фонда "Под Покровом Царицы Небесной" Ли Н.П, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

28 декабря 2018 года Правительством Ленинградской области принято постановление N 523 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области", которым утверждены изменения в Генеральный план названного муниципального образования согласно приложению к данному постановлению.

В соответствии с частью 3 приложения Генеральный план дополнен картами (приложения N1 - N25), в том числе картой функциональных зон поселения (приложение N1) и картой границ деревни Хязельки (приложение N25).

Общество с ограниченной ответственностью "К1" (далее - ООО "К1"; общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Правительства Ленинградской области N 523 от 28 декабря 2018 года с момента принятия, ссылаясь на то, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101. Данные земельные участки согласно Генеральному плану дер.Хязельки и Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Колтушское сельское поселение", утвержденным соответственно решениями Совета депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение" N 36 от 20 ноября 2008 года и N 36 от 26 июня 2013 года, входят в границы дер.Хязельки и с момента утверждения Генерального плана этого населенного пункта относятся к категории земель населенных пунктов.

Оспариваемым нормативным правовым актом принадлежащие административному истцу земельные участки исключены из состава земель населенного пункта деревни Хязельки, что в силу положений статьи 8, пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) влечет их перевод в иную категорию и нарушает права ООО "К1" на использование земельных участков по прежнему назначению. При этом предусмотренный статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации порядок перевода земель из одной категории в другую соблюден не был, земельные участки в нарушение положений статьи 7 Земельного Российской Федерации оказались лишены какой-либо категории.

Также при внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Колтушское сельское поселение" была нарушена процедура внесения таких изменений.

Решением Ленинградского областного суда от 3 сентября 2019 года административный иск удовлетворен частично: оспариваемое постановление Правительства Ленинградской области N 523 от 28 декабря 2018 года признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой земельные участки с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101 исключены из границ населенного пункта дер.Хязельки без установления категории земель. В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит отменить указанное решение в части удовлетворения заявленных требований и отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и на неправильное применении судом норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Ленинградской области, ООО "К1" и Благотворительным фондом "Под Покровом Царицы Небесной" представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана поселения, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Областным законом Ленинградской области от 07 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", вступившим в силу с 01 января 2015 года, к полномочиям Правительства Ленинградской области в области градостроительной деятельности отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений (пункт 4 части 1 статьи 1).

С учетом названных норм, положений Порядка рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 16 марта 2015 года N 68, статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и утверждения нормативного правового акта. Данный акт размещен на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru) в соответствии с требованиями Областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области".

Эти выводы суда первой инстанции подтверждены материалами дела и участвующими в деле лицами не оспариваются.

Проверяя постановление Правительства Ленинградской области N 523 от 28 декабря 2018 года на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции на основе представленных доказательств установил, что земельные участки с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101 входили в состав земельного участка с кадастровым номером 47:09:01-15-002:0001, право собственности на который было зарегистрировано за ООО "К1" 27 апреля 2004 года и который впоследствии был разделен на несколько земельных участков.

Указанный земельный участок относился к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

Согласно Генеральному плану дер.Хязельки муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденному решением Совета депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение" N 36 от 20 ноября 2008 года, земельные участки с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101 включены в границы населенного пункта дер.Хязельки. Сведения об отнесении этих земельных участков к категории земель - земли населенных пунктов, были внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение" N 67 от 4 августа 2014 года, в связи с объединением Колтушского и Разметелевского сельских поселений Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Генеральный план Разметелевского сельского поселения, утвержденный решением Совета депутатов этого муниципального образования N 29 от 11 июля 2013 года, был признан Генеральным планом муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Как следует из решения и не оспаривается подателем жалобы, согласно имеющейся в материалах по обоснованию внесения изменений в Генеральный план муниципального образования "Колтушское сельское поселение" карте ГП-4 "Карта существующего использования территории с отображением границ земель различных категорий" земельные участки с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101 отображены в границах "адрес", но частично отнесены к категории земель населенных пунктов и частично отмечены как земли, имеющие двойной учет, в связи с тем, что их границы пересекают границы лесных участок земель лесного фонда, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации.

На карте ГП-5 "Карта предложений по планируемому использования территории с отображением границ земель различных категорий" спорные земельные участки отображены за пределами границ "адрес" и частично отнесены к категории земель населенных пунктов и частично - к землям, имеющим двойной учет.

Из примечаний к картам и пояснений по обоснованию внесения изменений в Генеральный план следует, что изменение целевого назначения (функционального использования) земель, имеющих двойной учет, возможно только при наличии судебного решения об отнесении участков к определенной категории земель.

Карта ГП-2 "Карта функциональных зон поселения", являющаяся приложением к Генеральному плану муниципального образования "Колтушское сельское поселение" в соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области N 523 от 28 декабря 2018 года об утверждении изменений в Генеральный план этого муниципального образования, содержит примечание о том, что функциональное зонирование территории на земельных участках, имеющих двойной учет, не отображено и его применение возможно только после принятия решения суда об отнесении участков к той или иной категории земель.

Согласно карте ГП-47 "Карта границ дер.Хязельки", утвержденной постановлением Правительства Ленинградской области N 523 от 28 декабря 2018 года в качестве приложения к Генеральному плану муниципального образования "Колтушское сельское поселение"", земельные участки с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101 находятся за пределами границ дер.Хязельки, однако в текстах названного Постановления и Генерального плана с учетом утвержденных изменений не указано на изменение границ дер.Хязельки.

В связи с отсутствием данного указания и принимая во внимание, что согласно картам к Генеральному плану принадлежащие административному истцу земельные участки исключены из состава земель населенного пункта дер.Хязельки без их отнесения к определенной категории земель, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критериям определенности и допускает его неоднозначное толкование. Это может привести к его произвольному применению и к злоупотреблению правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению установленного частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом и судом.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции с учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", пришел к выводу о необходимости признания оспариваемого нормативного акта не действующим с момента вступления решения суда в законную силу в части исключения спорных земельных участков из границ населенного пункта дер.Хязельки без установления категории земель.

Этот вывод суда является правильным с учетом следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (пункт 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

В силу пункта 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного этим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Пунктом 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме должны содержать перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Между тем, как указано выше, в материалах по обоснованию Генерального плана в текстовой форме не содержится сведений об исключении спорных земельных участков из границ дер.Хязельки, а в картографическом материале эти участки отображены без указания категории земель, к которым они относятся, что входит в противоречие с приведенными нормами и, как правильно отметил суд, не отвечает критерию правовой определенности и допускает неоднозначное толкование оспариваемого нормативного правового акта в данной части.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50, следует, что если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу изложенного суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в той мере, в которой земельные участки с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101 исключены из границ населенного пункта дер.Хязельки без установления категории земель.

Доводы апелляционной жалобы о двойном учете спорных земельных участков, часть территории которых относится к землям лесного фонда согласно сведениям из государственного лесного реестра и свидетельству о регистрации права собственности Российской Федерации, что указывает на наличие спора о праве на недвижимое имущество, не исключают необходимости утверждения документов территориального планирования с соблюдением требований закона и не опровергают изложенные выше выводы суда о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Иных заслуживающих внимания доводов, свидетельствующих о неправильности обжалуемого судебного постановления в части удовлетворения заявленных требований, в апелляционной жалобе не приведено.

Учитывая изложенное, оснований для отмены или изменения обжалуемого решения в части удовлетворения требований административного иска по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Отказывая в признании недействующим постановления Правительства Ленинградской области N 523 от 28 декабря 2018 года в полном объеме, суд первой инстанции указал, что административным истцом доказан факт нарушения своих прав оспариваемым нормативным правовым актом только в отношении исключения указанным актом из границ населенного пункта дер.Хязельки земельных участков с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, право инициирования в суде административного дела об оспаривании нормативного правового акта и производство по такому делу обусловлены регулированием на момент обращения в суд и на дату разрешения спора этим актом правоотношений, участником которых выступает административный истец.

Пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

Статьей 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 128 данного кодекса (пункт 1 части 1).

Как усматривается из материалов дела, основанием для обращения общества с ограниченной ответственностью "К1" в суд послужило исключение оспариваемым нормативным актом из границ населенного пункта д.Хязельки принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами 47:09:0115002:7 и 47:09:0115002:101, чем нарушены права и законные интересы административного истца.

Между тем, постановлением Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2018 года N 523 утверждены сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых к размещению объектов местного значения поселения, их основные характеристики и местоположение (раздел 3.12), в том числе объектов потребительского рынка, физической культуры и спорта, культуры и искусства, объектов транспортной инфраструктуры, инженерной инфраструктуры, объектов специального назначения, а также карты границ еще 20, помимо дер.Хязельки, населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского района Ленинградской области.

В указанной части оспариваемый нормативный правовой акт регулирует отношения, субъектом которых административный истец не является, следовательно, его нормы не затрагивают права и законные интересы общества с ограниченной ответственностью "К1", как собственника земельных участков, исключенных из границ населенного пункта д.Хязельки. Полномочиями по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав иных лиц административный истец законом не наделен.

Данное обстоятельство в силу положений части 1 статьи 214, части 1 статьи 194, части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для прекращения производства по настоящему административному делу, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом в названной части не затрагиваются права и законные интересы административного истца.

При таком положении решение суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит в этой части отмене, с прекращением производства по административному делу в данной части.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 3 сентября 2019 года в части удовлетворения требований административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "К1" к Правительству Ленинградской области о признании недействующим нормативного правового акта оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

В части отказа в удовлетворении требований административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "К1" к Правительству Ленинградской области о признании недействующим нормативного правового акта решение Ленинградского областного суда от 3 сентября 2019 года отменить.

Производство по административному делу в указанной части прекратить.

Председательствующий:

Судьи: