Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 г. по делу N 66а-46/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Сучковой Е.Г, Роженцевой Ю.В.

при секретаре судебного заседания Ковалевой С.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-112/2019 по административному исковому заявлению Чинавлева Андрея Михайловича о признании недействующим решения районного Совета депутатов муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" от 18 декабря 2018 года N 334 "Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район", по апелляционному представлению и.о. прокурора Республики Бурятия Шевченко Алексея Валентиновича на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 24 сентября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Сучковой Е.Г, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Медведеву М.В, представителя административного истца Чинавлева А.М. - Федорова С.В, представителя административного ответчика - председателя районного Совета депутатов МО "Баунтовский эвенкийский район" Очирова А.Д, Главу МО "Баунтовский эвенкийский район" Ковалева Н.П. и его представителя адвоката Гончикову Н.Б, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

Установила:

Советом депутатов муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" принято решение от 18 декабря 2018 года N 334 " Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район". Данное решение опубликовано 28 декабря 2018 года в Баунтовской районной газете "Витимские зори".

Житель муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" Чинавлев А.М. обратился в Верховный Суд Республики Бурятия с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета депутатов N 334 от 18 декабря 2018 года со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что вышеназванное решение Совета депутатов принято с нарушением установленной процедуры принятия нормативного правового акта, которая предусмотрена Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нарушение ст. ст. 28, 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в районной газете "Витимские зори" не опубликован порядок участия граждан в публичных слушаниях. Распоряжение председателя Совета депутатов "О назначении публичных слушаний по проекту решения " Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" противоречит п. 5 ст. 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в полномочия председателя представительного органа входит издание распоряжений только по вопросам организации деятельности представительного органа, тогда как назначение публичных слушаний относится к компетенции главы района или Совета депутатов.

Таким образом, были нарушены как права административного истца, так и права граждан, проживающих на территории "Баунтовский эвенкийский район" на участие в обсуждении проекта муниципального нормативного правового акта и на внесение предложений относительно него.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 24 сентября 2019 года административное исковое заявление Чинавлева А.М. удовлетворено. Пункты 1.3-1.10 и пункт 3 решения районного Совета депутатов муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" от 18 декабря 2018 года N 334 "Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" признаны недействующими со дня принятия.

В апелляционном представлении и.о. прокурора Республики Бурятия Шевченко А.В. просит решение Верховного Суда Республики Бурятия от 24 сентября 2019 года отменить в части признания недействующими п.п. 1, 5, 1.7, 1.10 решения районного Совета депутатов от 18.12.2018 года N 334; изменить обжалуемое решение, признав недействующими п.п. 1.3, 1.4, 1.6, 1.8, 1.9 и п. 3 решения районного Совета депутатов от 18.12.2018 года N 334. В обоснование доводов представления и.о. прокурора ссылается на неправильное применение норм материального права. Указано, что выводы суда в отношении п.п. 1.5, 1.7, 1.10 решения Совета депутатов N 334 не соответствуют действительности, так как изменения, вносимые данными пунктами в Устав муниципального образования полностью воспроизводят положения п.п. 2-4 ч. 7 ст. 40, ч. 8.1 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, п.п. 1, 5, 1.7, 1.10 оспариваемого решения приняты Советом депутатов в соответствии с действующим законодательством, оснований для признания этих пунктов недействующими не имелось. Мотивировочная часть судебного решения не содержит описания обстоятельств, на основании которых суд пришел к выводу о необходимости признания недействующими пунктов решения Совета депутатов со дня принятия оспариваемого решения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, МО "Баунтовский эвенкийский район" представлен отзыв.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционного представления, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства РФ Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда находит возможным рассмотреть апелляционное представление в их отсутствие.

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционного представления, отзыва на апелляционное представление, проверив материалы дела, заслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда подлежащим отмене, представителя административного истца Чинавлева А.М. - Федорова С.В, возражавшего против апелляционного представления, полагавшего решение суда законным и обоснованным, представителя административного ответчика - председателя районного Совета депутатов МО "Баунтовский эвенкийский район" Очирова А.Д, Главу МО "Баунтовский эвенкийский район" Ковалева Н.П. и его представителя адвоката Гончикову Н.Б, поддержавших доводы апелляционного представления, Судебная коллегия Пятого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в связи с нарушением судом норм материального права и несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела.

В силу положений Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанный закон предусматривает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 этого федерального закона).

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Исходя из положений части 1, пункта 1 части 3, части 4 статьи 28, части 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, части 6 статьи 25 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься вопросы по проекту устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. По результатам общественных (публичных) слушаний их организатор составляет итоговый документ (протокол), содержащий обобщенную информацию о ходе общественных (публичных) слушаний, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, об одобренных большинством участников слушаний рекомендациях.

Как предусмотрено частью 4 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального правового акта подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В силу части 5 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Согласно статье 11 Закона Республики Бурятия от 07 декабря 2004 года N 896-III "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" система муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления их действия определяется Федеральным законом.

Уставом Муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) предусмотрено, что Устав поселения является актом высшей юридической силы; для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей Баунтовского эвенкийского муниципального района, главой муниципального района, районным Советом депутатов муниципального района могут проводиться публичные слушания, на которые должны выноситься, в том числе проект Устава муниципального района, а также проект решения районного Совета депутатов муниципального района о внесении изменений и дополнений в Устав; публичные слушания, проводимые по инициативе населения или районного Совета депутатов муниципального района, назначаются районным Советом депутатов муниципального района, а по инициативе главы района - главой муниципального района; порядок организации и проведения публичных слушаний устанавливается районным Советом депутатов муниципального района и должен предусматривать заблаговременное извещение жителей муниципального района о дате, времени и месте проведения слушаний, о вопросе, выносимом на публичные слушания, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования; результаты публичных слушаний подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в официальном средстве массовой информации (статья 13 Устава).

Статьей 49 Устава Муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) предусмотрено, что проект решения районного Совета депутатов муниципального района о внесении изменений в Устав подлежат официальному опубликованию не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения районным Советом депутатов муниципального района. Одновременно должны быть опубликованы порядок участия граждан в обсуждении проекта решения о внесении изменений в Устав, порядок учета предложений граждан.

Из содержания Положения "О порядке проведения публичных слушаний в Баунтовском эвенкийском муниципальном районе" (далее - Положение) следует, что решение о проведении слушаний назначается районным Советом депутатов Баунтовского эвенкийского муниципального района; в решении о проведении слушаний определяются вопросы, выносимые на обсуждение, время и место проведения; население района заблаговременно оповещается о времени и месте проведения публичных слушаний. Информация о времени, месте и вопросах, внесенных на слушания, доводится до сведения жителей района в порядке, установленном Уставом, не позднее, чем за 10 дней до проведения слушаний.

Удовлетворяя заявленные требования о признании недействующими со дня принятия п.п. 1.3-1.10 и пункта 3 решения районного Совета депутатов МО "Баунтовский эвенкийский район" от 18.12.2018 N 334, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что процедура принятия нормативного правового акта в отношении п.п. 1.3-1.10 и пункта 3 оспариваемого решения районного Совета депутатов не соблюдена, а именно: текст оспариваемого решения неясно выражает его сущность и допускает двойственное толкование; не соблюдено требование ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ об одновременном опубликовании (обнародовании) вместе с проектом муниципального правового акта установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. При этом, из представленного протокола заседания 37-й сессии районного Совета депутатов, состоявшейся 06 ноября 2018 года следует, что депутаты не определили дату проведения публичных слушаний, а при проведении публичных слушаний по значимому для жителей района вопросу подавляющее большинство присутствующих составили депутаты районного Совета депутатов и работники органов местного самоуправления, муниципальных организаций, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль, что подтверждает тот факт, что до населения района не доведена необходимая информация. Таким образом, цели и задачи общественного контроля в таком случае не достигаются, нарушаются его принципы.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции не соглашается.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 09 ноября 2018 года в Баунтовской районной газете "Витимские зори" N 90 опубликовано решение районного Совета депутатов муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" N 318 от 06 ноября 2018 года "Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" (проект). Из опубликованного проекта изменений и дополнений в Устав МО четко усматривается, что размещен именно проект, а не решение о внесении изменений, публикация имеет однозначно изложенный текст, что исключает двойственное толкование.

13 ноября 2018 года в Баунтовской районной газете "Витимские зори" N 91 опубликовано распоряжение районного Совета депутатов муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" N 10 от 09 ноября 2018 года "О назначении публичных слушаний по проекту решения "О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район". Публичные слушания назначены по проекту решения N 319 от 06 ноября 2018 года "О внесении изменений и дополнений в устав МО "Баунтовский эвенкийский район" на 27 ноября 2018 года на 14 часов по адресу: с. Багдарин, ул. Ленина, 214 (актовый зал отдела образования).

Из протокола проведения публичных слушаний по проекту решения "О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" следует, что 27 ноября 2018 года публичные слушания состоялись, на публичных слушаниях присутствовали 28 человек, по итогам проведения которых участники публичных слушаний единогласно рекомендовали утвердить проект оспариваемого муниципального правового акта. Каких-либо предложений и замечаний по проекту оспариваемого решения не поступило. Из протокола публичных слушаний следует, что каждому из участвующих в указанном мероприятии была предоставлена возможность изложить свое мнение по рассматриваемому вопросу и обосновать свою позицию, при этом вносимые изменения были подвергнуты реальному общественному контролю. Результаты публичных слушаний были обнародованы 30 ноября 2018 года.

18 декабря 2018 года районным Советом депутатов МО "Баунтовский эвенкийский район" принято решение N 334 "Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район". Пунктами 1.3-1.10 решения в Устав муниципального образования внесены изменения, связанные с избранием депутатов Совета депутатов района и главы муниципального района, прекращением полномочий главы муниципального района, в пункте 3 указан порядок применения пунктов 1.4, 1.6, 1.8-1.10 данного решения. Указанное решение опубликовано в Баунтовской районной газете 28 декабря 2018 года. Изменения в Устав зарегистрированы в установленном законом порядке 21 декабря 2018 года.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что жителями муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район" в порядке осуществления общественного контроля было реализовано право на участие в публичном обсуждении проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения, который в последующем был рассмотрен на заседании Совета депутатов, по результатам которого было принято оспариваемое решение.

Факт информированности населения о времени и месте проведения публичных слушаний, информации о содержании проекта оспариваемого решения, подтвержден материалами дела.

При этом, судебная коллегия отмечает, что ряд дополнений и изменений, внесенных оспариваемым решением в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район", а именно положения п.п. 1.5 и 1.9 решения Совета депутатов N 334 от 18 декабря 2018 года воспроизводят положения п.п. 2-4 части 7 ст. 40, части 8.1-1 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, в связи с чем, по указанным изменениям и дополнениям в Устав проведение публичных слушаний в соответствии с действующим законодательством не требовалось.

Судебная коллегия считает, что оспариваемое решение принято Советом депутатов в пределах предоставленных полномочий, в надлежащей форме, с соблюдением установленной процедуры, правил его обнародования, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Выводы суда первой инстанции о существенности нарушений принятия решения несоблюдения требований ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ об одновременном опубликовании (обнародовании) вместе с проектом муниципального правового акта установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Требования части 5 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ о принятии муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования были соблюдены.

Форма акта представительным органом местного самоуправления при его принятии не нарушена, а внесенные в Устав изменения соответствуют положениям Федерального закона от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворения требований Чинавлева А.М. не может быть признано законным и подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца Чинавлева А.М. в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Верховного Суда Республики Бурятия от 24 сентября 2019 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований Чинавлева Андрея Михайловича о признании недействующим решения районного Совета депутатов МО "Баунтовский эвенкийский район" от 18 декабря 2018 года N 334 "Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Баунтовский эвенкийский район".

Председательствующий:

Судьи: