Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 г. по делу N 66а-84/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Шульги А.А, Захарова Е.И, при секретаре Крикуновой Е.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-541/2019 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Алтайского края к Алтайскому краевому Законодательному Собранию о признании недействующим в части Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением от 01 сентября 2017 года N 210, по апелляционной жалобе представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания Опариной Н.И. на решение Алтайского краевого суда от 19 сентября 2019 г, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Алтайского края.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания Сафронова С.И, поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

1 сентября 2017 г. Алтайским краевым Законодательным Собранием принято постановление N 210 "Об утверждении Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания", постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 5 февраля 2019 г. N 29 в него внесены изменения. Указанные постановления официально опубликованы и включены в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 7 Положения об аппарате Алтайского краевого Законодательного Собрания (далее также - Положение) к основным функциям аппарата Алтайского краевого Законодательного Собрания (далее также - Аппарат) отнесено осуществление правовой, антикоррупционной и иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы.

19 июля 2019 г. заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением к Алтайскому краевому Законодательному Собранию о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 3 пункта 7 Положения в той мере, в какой к функциям аппарата отнесено осуществление, помимо правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертиз, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание.

Требования мотивированы тем, что оспариваемой нормой к числу функций Аппарата отнесено осуществление, помимо правовой и антикоррупционной, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы. Вместе с тем Законом Алтайского края от 9 ноября 2006 г. N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" (далее - Закон Алтайского края "О правотворческой деятельности") предусмотрено, что правотворческие органы в пределах своих полномочий организуют и проводят внутреннюю, включающую в себя правовую и лингвистическую, а также антикоррупционную экспертизы проектов нормативных правовых актов Алтайского края с целью оценки качества проектов нормативных правовых актов и выявления возможных последствий их принятия (издания) и действия. При этом данные экспертизы проводятся уполномоченными структурными подразделениями и (или) государственными служащими правотворческих органов. Научная, экологическая и иные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов Алтайского края проводятся в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, Законом Алтайского края "О правотворческой деятельности" и иными нормативными правовыми актами Алтайского края. Соответственно, обладая правом на проведение внутренней и антикоррупционной экспертизы, структурные подразделения правотворческих органов не вправе проводить иные виды экспертиз.

Решением Алтайского краевого суда от 19 сентября 2019 г. административные исковые требования заместителя прокурора Алтайского края удовлетворены, подпункт 3 пункта 7 Положения признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой к функциям Аппарата отнесено осуществление, помимо правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертиз, иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы.

Алтайский краевой суд принял вышеизложенное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе представитель Алтайского краевого Законодательного Собрания Опарина Н.И, указывая, что решение суда вынесено с нарушением норм материального права, указанные в нем обстоятельства не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Апеллянт полагает, что Положение не содержит исчерпывающего перечня видов внутренней экспертизы, проводить которую вправе структурные подразделения Аппарата, что соответствует Закону Алтайского края "О правотворческой деятельности" и Регламенту Алтайского краевого Законодательного Собрания. Под фразой "и иных экспертиз" Положения подразумевается, как минимум, осуществление лингвистической экспертизы проектов правовых актов. В силу положений статьи 21 части 1 статьи 22 Закона Алтайского края "О правотворческой деятельности", пункта 8 статьи 36 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания экспертизой является любое исследование проекта нормативного правового акта с целью выявления, в том числе возможных последствий его принятия и действия, следовательно, проводимая по статье 25.3 Закона Алтайского края "О правотворческой деятельности" разработчиком проекта нормативного правового акта оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов также относится к иным экспертизам, осуществление которых, в том случае если субъектом законодательной инициативы выступают постоянные депутатские комитеты и объединения, проводится государственными служащими Аппарата, обеспечивающими деятельность депутатских комитетов и объединений. Само по себе наличие в Положении открытого перечня видов экспертиз не свидетельствует о противоречии законодательству Алтайского края, поскольку не влечет никаких правовых последствий и не создает угрозы их нарушения.

Судом необоснованно сделан вывод о нормативном характере Положения, который является локальным (внутренним) правовым актом, поскольку регулирует деятельность отдельного структурного подразделения Алтайского краевого Законодательного Собрания, оспариваемое Положение не содержит правовые нормы (правила поведения), которые обязательны для неопределенного круга лиц. Суд, делая вывод о нормативном характере оспариваемого Положения, ссылается на его подпункты 4, 11, 12, и 16 пункта 7, тогда как данные подпункты указывают лишь на технические функции по организации работы внутри законодательного органа, оспариваемое положение принято для организационного обеспечения деятельности законодательного собрания.

В возражениях на апелляционную жалобу участвовавший в суде первой инстанции прокурор Фролова Ю.Н. просит решение суда оставить без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен своевременно и в надлежащей форме.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства РФ с учетом положений статьи 96 Кодекса административного судопроизводства РФ судебная коллегия по административным делам полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания Сафронова С.И, поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50) прокурор в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом от 17 января 1992 г. N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Суд первой инстанции, проанализировав Положение, пришел к правильному выводу о его нормативности, поскольку согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N50 оно издано в установленном порядке управомоченным органом государственной власти Алтайского края в пределах его компетенции с соблюдением порядка его опубликования, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с непосредственным обеспечением деятельности Алтайского краевого Законодательного Собрания.

Суд первой инстанции правильно установил, что в силу части 2 статьи 21, статьи 22, частей 3 и 4 статьи 25.1 Закона Алтайского края "О правотворческой деятельности" Аппарат вправе проводить только правовую, лингвистическую и антикоррупционную экспертизу законопроектов и проектов иных правовых актов.

Вместе с тем подпунктом 3 пункта 7 Положения определено, что наряду с другими основной функцией Аппарата является осуществление правовой, антикоррупционной и иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы.

Согласно частям 7 и 8 статьи 5 Закона Алтайского края "О правотворческой деятельности" законы Алтайского края имеют высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам Алтайского края.

Соответственно, указание в оспариваемом Положении на осуществление Аппаратом иных экспертиз законопроектов и проектов иных правовых актов, внесенных в Алтайское краевое Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы, противоречит Закону Алтайского края "О правотворческой деятельности", имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, наделение Аппарата правом на осуществление иных экспертиз без указания вида, правил и порядка их организации и проведения, квалификационных требований, предъявляемых к их исполнителям, порождает неопределенность правовой нормы, так как ее содержание не влечет единообразное понимание и толкование.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы согласно пункту 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N50 является самостоятельным основанием для ее признания недействующим, то рассматриваемое требование заместителя прокурора Алтайского края обоснованно удовлетворено Алтайским краевым судом.

Доводы жалобы о том, что открытый перечень видов экспертиз не влечет никаких правовых последствий и не создает угрозы нарушения законодательства, о том, что в оспариваемой норме под фразой "и иных экспертиз" подразумевается осуществление лингвистической экспертизы, проведение которой закреплено в Законе Алтайского края "О правотворческой деятельности", подлежат отклонению, поскольку наделение Аппарата правом на осуществление иных экспертиз вызывает неоднозначное толкование, создает правовую неопределённость, угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц, так как следствием проведения иных экспертиз (научной, экологической, общественной и др.) неуполномоченным органом - Аппаратом может являться принятие незаконных нормативных правовых актов.

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы, о том, что включение правовых актов в федеральный регистр нормативных правовых актов выполняет лишь учетную функцию. В соответствии с пунктом 12 приказа Министерства юстиции от 20.08.2013 N 144 "Об утверждении разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" в ходе юридической обработки правового акта в первую очередь определяются его нормативность, взаимосвязь с правовыми актами, ранее включенными в федеральный регистр, и принимается решение о необходимости включения его в федеральный регистр и проведения правовой и антикоррупционной экспертиз.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Аппарат вправе проводить иные экспертизы в виде исследований не свидетельствуют об определенности оспариваемой нормы и однозначном её толковании. Законодательное закрепление каждого вида экспертиз за конкретным субъектом проведения не исключает возможности их фактического проведения неуполномоченным на то лицом.

Довод жалобы о том, что Положение отражено в журнале ознакомления с локальными актами Алтайского краевого Законодательного Собрания, следовательно, оно является локальным правовым актом, не обоснован, поскольку, как уже ранее говорилось, Положение обладает всеми признаками, характеризующими нормативный правовой акт.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Алтайского краевого суда от 19 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания Опариной Н.И. - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Е. Красикова

Судья

А.А. Шульга

Е.И. Захаров