Апелляционное определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 05 декабря 2019 г. по делу N 33а-12824/2019

Судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда в составе:

председательствующего Туктамышевой О.В.

судей Судницыной С.П. и Бондаренко Л.П.

при секретаре Оленевой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному иску Кротовой В.В, Лучинской Т.Ю,, Лучинского Н.С. к администрации Уссурийского городского округа о признании незаконным решения, возложении обязанности по апелляционной жалобе администрации Уссурийского городского округа на решение Уссурийского районного суда Приморского края от 18 сентября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено. Признан незаконным пункт 1 постановления главы администрации Уссурийского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N об отклонении предложения Лучинской Т.Ю, Лучинского Н.С. и Кротовой В.В. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа в части изменения границы территориальной зоны объектов сельскохозяйственных угодий (СХЗ 1) в результате уменьшения и введения земельного участка площадью 1600 кв.м, местоположение которого установлено относительно ориентира, расположенного в границах земельного участка, адрес ориентира: "адрес"; на администрацию Уссурийского городского округа возложена обязанность внести изменения в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа в части изменения границ территориальной зоны объектов сельскохозяйственных угодий (СХЗ 1) в результате уменьшения и введения зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), в отношении земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", ориентир расположен в границах земельного участка, по координатам поворотных точек, представленных в схеме на кадастровом плане территории.

Заслушав доклад судьи Судницыной С.П, объяснения представителя администрации Уссурийского городского округа Кляченко А.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административных истцов Рой Т.В, судебная коллегия

установила:

Кротова В.В... Лучинская Т.Ю. и Лучинский Н.С. обратились в суд с административным иском об оспаривании решения главы администрации Уссурийского городского округа об отказе предложения административных истцов внести изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа.

В обоснование заявленных требований истцы указали, что они являются собственниками квартир в жилом доме, расположенном по адресу: "адрес". Дом 1986 года постройки. Согласно техническому паспорту здания (строения) от ДД.ММ.ГГГГ в экспликации площади земельного участка, площадь составила 1533 кв. м. Согласно справкам о закреплении в личное пользование земельного участка за Лучинским Н.С. закреплен земельный участок в размере 0, 25 га, за Кротовой В.В. в размере 0, 15 га. Несмотря на то, что права на квартиры в доме зарегистрированы, объект стоит на кадастровом учете, в генеральном плане дом и земельный участок под ним не значится. В настоящее время принадлежащий истцам объект - жилое здание располагается в зоне СХЗ 1, а не в зоне Ж1, что нарушает права административных истцов и требует внесения изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа. В связи с чем полагают, что отказ администрации внести изменения в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа незаконным.

Просят признать незаконным и отменить пункт 1 постановления главы администрации Уссурийского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N. Обязать административного ответчика внести изменения в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа в части изменения границы территориальной зоны объектов сельскохозяйственных угодий СХЗ 1 в результате уменьшения и введения зоны застройки индивидуальными жилыми домами Ж1 по координатам поворотных точек, представленных в схеме на кадастровом плане территории, в отношении земельного участка, расположенного по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: "адрес".

Дело рассмотрено в отсутствие административных истцов, их представителя и представителя администрации Уссурийского городского округа.

Представитель административного ответчика в письменном отзыве на административное исковое заявление возражал против удовлетворения административного искового заявления, указав, что администрация приняла законное решение по предложению административных истцов об изменении границ территориальной зоны. В соответствии с поступившим заявлением Лучинской Т.Ю, Лучинского Н.С. и Кротовой В.В. комиссией по подготовке Правил землепользования и застройки Уссурийского городского округа установлено, что согласно генеральному плану и правилам землепользования и застройки земельный участок и жилой дом истцов расположен за границами населенного пункта в зоне сельскохозяйственных угодий (СХЗ 1), в данной зоне градостроительные регламенты не устанавливаются. Согласно представленного заявителями каталога координат размер земельного участка составляет 1600 кв.м, тогда как максимальные размеры участка в городе Уссурийске в зоне застройки индивидуальными жилыми домами - 1500 кв.м. Кроме того, заявителями не представлены документы о выделении ранее учтенного земельного участка площадью 1600 кв, расположенного по адресу: "адрес", между тем в соответствии с техническим паспортом здания фактическое использование земельного участка указано 1533 кв.м.

Судом постановлено вышеназванное решение, с которым не согласилась администрация Уссурийского городского округа, в апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с существенным нарушением норм материального и процессуального права.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который содержит карту планируемого размещения объектов городского округа и карту функциональных зон городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и устанавливают территориальные зоны и градостроительные регламенты, порядок применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 части 2, пункта 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса РФ изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования могут быть внесены по инициативе заинтересованных физических лиц в порядке, предусмотренном статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, Кротова В.В. является собственником части жилого дома, расположенного по адресу: "адрес"

Лучинская Т.Ю. и Лучинский Н.С. являются собственниками по 1/2 доли в праве на часть жилого дома, расположенного по адресу: "адрес"

Административные истцы обратились в администрацию Уссурийского городского округа в порядке статьи 33 Градостроительного кодекса РФ с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа для земельного участка, на котором расположен двухквартирный жилой дом.

Постановлением главы администрации Уссурийского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки Уссурийского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ, предложение Лучинской Т.Ю, Лучинского Н.С. и Коротковой В.В. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа в части изменения границы территориальной зоны объектов сельскохозяйственных угодий СХЗ 1 в результате уменьшения и введения зоны застройки индивидуальными жилыми домами Ж1 по координатам поворотных точек, представленных в схеме на кадастровом плане территории, в отношении земельного участка, расположенного по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: "адрес" отклонено (пункт 1 постановления).

В обосновании принятого решения указано на то, что согласно Генеральному плану Уссурийского городского округа, утвержденному решением Думы от ДД.ММ.ГГГГ N для испрашиваемой территории установлена категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, функциональная зона сельскохозяйственного использования. Земельный участок расположен за границами населенного пункта. Согласно представленному каталогу координат поворотных точек размер земельного участка превышает максимальный размер земельного участка в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1) для индивидуальной жилой застройки, установленный Правилами землепользования и застройки Уссурийского городского суда, утвержденными решением Думы муниципального образования город Усурийска и Уссурийского района от 3 ноября 2004 года N 104.

Согласно пункту 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34 названного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Признавая пункт 1 постановления главы администрации Уссурийского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ N не соответствующим закону и нарушающим законные интересы административных истцов, суд первой инстанции исходил из того, что при принятии оспариваемого решения не было учтено, что вопросы о превышении предельно допустимого Правилами землепользования и застройки УГО размера спорного земельного участка при принятии решения об изменении территориального зонирования не должен обсуждается, поскольку он разрешается при процедуре согласования схемы земельного участка. Также суд указал на то, что при подготовке правил землепользования не было учтено существующее фактическое землепользование в виде расположения на земельном участке жилого дома и надворных построек с 1989 года, то есть до утверждения Генерального плана Уссурийского городского округа и Правил землепользования и застройка Уссурийского городского округа, что в силу статьи 33 Градостроительного кодекса РФ является основанием для проведения процедуры внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки.

Судебная коллегия, соглашаясь с выводами суда первой инстанции о несостоятельности довода администрации Уссурийского городского округа о превышении максимального размера земельного участка, установленного Правилами землепользования и застройки, а также о том, что при подготовке правил землепользования и застройки не было учтено фактически существующее землепользование, приходит к выводу о том, что решение подлежит отмене, поскольку суд, постановив обжалуемое решение, фактически подменил орган местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие нормативных правовых актов по спорному вопросу.

Из материалов дела следует, что решением Думы муниципального образования город Уссурийск и Уссурийский район N 104 от 30 ноября 2004 года утверждены Правила землепользования и застройки.

Предметом требований административных истцов является внесение изменений в названные выше Правила в части территориальной зоны, в границах которой расположен принадлежащий истцам дом и земельный участок - с СХЗ 1 (зона сельскохозяйственных угодий) на Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Категории земельных участков в зависимости от их целевого назначения перечислены в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.

Земли в Российской Федерации, обозначенные в пункте 1 указанной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В частности, статья 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает создание комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, после чего глава местной администрации обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения о подготовке проекта.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, общественные обсуждения или публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

Полномочиями по утверждению правил землепользования и застройки статья 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации наделяет представительные органы местного самоуправления.

Одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон от физических или юридических лиц в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 2 части 2, пункт 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данное предложение согласно части 4 статьи 33 названного Кодекса в течение 30 дней подлежит рассмотрению комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая направляет главе местной администрации заключение о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных выше норм следует, что возможность утверждения представительным органом местного самоуправления изменений в правила землепользования и застройки возможно лишь при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур. Возложение на орган местного самоуправления обязанности внести изменения в нормативный правовой акт по вопросу, отнесенному к его компетенции, в судебном порядке, противоречит принципу разделения властей.

Судом данные требования закона не учтены, в связи с чем состоявшееся по делу решение нельзя признать законными.

Учитывая, что процедура рассмотрения и принятия решения по заявлению административных истцов муниципальной межведомственной комиссией и главой администрации была соблюдена, при принятии оспариваемого решения учтены положения действующего Генерального плана Уссурийского городского округа, которому будет противоречить изменение зонирования территории в части изменения территориальной зоны СХЗ-1 и установления в границах земельного участка, на котором расположен жилой дом истцов, территориальной зоны Ж-1, решение Уссурийского районного Приморского края от 18 сентября 2019 года подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе Кротовой В.В, Лучинской Т.Ю, Лучинскому Н.С. в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным пункта 1 постановления главы администрации Уссурийского городского округа Приморского края от ДД.ММ.ГГГГ N, внесении изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Уссурийского районного суда Приморского края от 18 сентября 2019 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Кротовой В.В, Лучинской Т.Ю, Лучинского Н.С. о признании незаконным и отмене пункта 1 постановления главы администрации Уссурийского городского округа Приморского края от ДД.ММ.ГГГГ N, внесении изменений в Правила землепользования и застройки Уссурийского городского округа, в части изменения границы территориальной зоны объектов сельскохозяйственных угодий (СХЗ 1) в результате уменьшения и введения зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), по координатам поворотных точек, представленных на схеме на кадастровом плане территории, в отношении земельного участка, расположенного по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира "адрес" - отказать.

Председательствующий

Судьи