Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 декабря 2019 г. по делу N 8а-1481/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Нафикова И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ибрагимова Б.М. к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Управлению архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании незаконным отказа, выраженного в письме от 23 ноября 2018 г. N 51.07/-6069/18, возложении обязанности внести изменения в территориальную зону путем изменения разрешенного вида использования земельных участков с указанием одного из основных разрешенных видов использования "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций"

по кассационной жалобе Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 4 марта 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 22 августа 2019 г.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав представителя административного истца Ибрагимова Б.М. по доверенности Гасанханова Г.Г, возражавшего против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Ибрагимов Б.М. обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Управлению архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании незаконным отказа, выраженного в письме от 23 ноября 2018 г. N 51.07/-6069/18, возложении обязанности внести изменения в территориальную зону путем изменения разрешенного вида использования земельных участков с указанием одного из основных разрешенных видов использования "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций".

В обоснование требований Ибрагимов Б.М. указал, что на основании постановления администрации г. Махачкалы от 7 июля 2002 г. N 979 он является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", предоставленного под строительство автозаправочной станции и кафе, а также на основании постановления главы Администрации г. Махачкалы от 18 сентября 2003 г. N 2049 собственником смежного земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты". На названных земельных участках истец возвел заправочную станцию. Согласно выпискам из правил землепользования и застройки от 16 мая 2018 г. N 237 и N 236 указанные земельные участки отнесены на карте градостроительного зонирования к территориальной зоне Ж1, то есть под зону многоквартирной многоэтажной жилой застройки (9-16 этажей). Указанные сведения правил землепользования и застройки, принятые в 2016 году, противоречат видам разрешенного использования земельных участков, определенных органом местного самоуправления на момент их предоставления в собственность. В связи с этим Ибрагимов Б.М. обратился в адрес администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" с заявлением о внесении изменений в территориальную зону на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским и делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов от 26 мая 2016 г. N 9-5, предусмотрев в правилах землепользования и застройки в качестве одного из основных разрешенных видов использования земельных участков для данной зоны, где находятся указанные земельные участки - под "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций" (4.9.1). Письмом Управления архитектуры и градостроительства г. Махачкалы от 23 ноября 2018 г. N 51.07/-6069/2018 в удовлетворении заявления Ибрагимова Б.М. было отказано, что послужило поводом обращения в суд с административным исковым заявлением.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы от 4 марта 2019 г. заявленные Ибрагимовым Б.М. требования о признании незаконным отказа органа местного самоуправления, выраженного в письме от 23 ноября 2018 г. N 51.07/-6069/18, удовлетворены. При этом суд возложил на административных ответчков обязанность рассмотреть ранее поданное заявление Ибрагимова Б.М. о внесении изменений в территориальную зону на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, изменив разрешенные виды использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", предусмотрев в качестве одного из основных разрешенных видов использования земельных участков вид "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций" в порядке статей 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 22 августа 2019 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" ставится вопрос об отмене судебных постановлений, как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права, которые привели к принятию незаконных судебных актов, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

В возражениях на кассационную жалобу Ибрагимов Б.М. просит судебные акты оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание административный истец Ибрагимов Б.М, представители административных ответчиков Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" не явились.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие указанных лиц в связи с их надлежащим извещением и отсутствием уважительных причин неявки.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения были допущены судебными инстанциями при рассмотрении настоящего административного дела.

Как следует из материалов дела, на основании постановлений главы администрации г. Махачкалы от 4 июля 2002 г. N 979 и от 18 сентября 2003 г. N 2049 Ибрагимову Б.М. предоставлены в собственность земельные участки с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м, в районе "адрес", "адрес" под строительство автозаправочной станции и кафе и с кадастровым номером "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м, прилегающий к ранее выделенному участку под благоустройство и озеленение.

1 июня 2018 г. Ибрагимов Б.М. обратился в Администрацию г. Махачкалы с заявлением о внесении изменений в территориальную зону на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" путем изменения вида использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты", предусмотрев в правилах землепользования и застройки в качестве одного из основных разрешенных видов использования земельных участков для данной зоны, где находятся указанные земельные участки - под "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станции" (4.9.1).

В ответ на указанное обращение Управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Махачкалы письмом от 11 июля 2018 г. N 51.07/-3603/18 сообщило, что по результатам рассмотрения заявления Ибрагимова Б.М. комиссией по землепользованию городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" принято решение рекомендовать на усмотрение специалистов Градостроительного института, в дальнейшем по итогам заключения контракта с Градостроительным институтом будут внесены изменения в генеральный план и в правила землепользования и застройки г. Махачкалы.

23 ноября 2018 г. Управлением архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Ибрагимову Б.М. на его повторное обращение дан ответ N 51.07/-6069/18, из содержания которого следует, что решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 28 июня 2018 г. N 26-8 в Правила землепользования и застройки г. Махачкалы внесены изменения, в частности в градостроительный регламент территориальной зоны Ж1, где вид разрешенного использования 4.9.1 - "объекты придорожного сервиса" предусмотрен как условно разрешенный. Также в письме разъяснен порядок получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка согласно статье 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно выпискам из Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 15 февраля 2019 г. N 62 и N 63 на земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" в условно разрешенные виды использования земельных участков включен следующий вид - объекты придорожного сервиса (4.9.1).

Разрешая спор в части требования административного истца о признании ответа (отказа) Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 23 ноября 2018 г. незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении такого требования, поскольку заявление Ибрагимова Б.М. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в установленном порядке рассмотрено не было. Также суд избрал способ устранения допущенного нарушения путем возложения на административных ответчиков обязанности рассмотреть ранее поданное заявление о внесении изменений в территориальную зону на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденные решением Собрания депутатов от 26 мая 2016 г. N 9-5, изменив разрешенные виды использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", предусмотрев в Правилах землепользования и застройки в качестве одного из основных разрешенных видов использования земельных участков для данной зоны, где находятся указанные земельные участки - под "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций" (4.9.1) в порядке, предусмотренном статьями 31 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных настоящими статьями.

Суд апелляционной инстанции признал такие выводы суда верными.

Судебная коллегия полагает, что, разрешая административное дело, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Как следует из содержания административного искового заявления Ибрагимов Б.М. выражал несогласие с отказом органа местного самоуправления установить в качестве основного вида разрешенного использования для территориальной зоны, в которую входят принадлежащие ему на праве собственности земельные участки, вид "под придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций" и просил возложить на орган местного самоуправления обязанность внести такие изменения в правила землепользования и застройки.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регламентирован статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Согласно части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе, физическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Поскольку внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, изменения в правила землепользования и застройки также утверждаются представительным органом местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту, что предусмотрено частями 1, 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика. Таким образом, если заявленное требование непосредственно касается кого-либо из лиц, не участвующих в деле, и решение по делу затрагивает его права и обязанности, то привлечение такого лица к участию в деле является обязательным.

В нарушение указанных требований закона, судом первой инстанции не определен круг лиц, подлежащих привлечению к участию в деле.

Суд первой инстанции в целях устранения нарушения прав административного истца возложил на администрацию городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и Управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанность рассмотреть ранее поданное заявление Ибрагимова Б.М, изменив разрешенные виды использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", предусмотрев в правилах землепользования и застройки в качестве одного из основных разрешенных видов использования земельных участков для данной зоны, где находятся указанные земельные участки - под "придорожные сервисы, размещение автозаправочных станций" (4.9.1).

Однако в силу приведенных статей 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи, утверждение проекта изменений в правила землепользования и застройки, подготавливаемое главой местной администрации, относятся к компетенции представительного органа муниципального образования, который к участию в настоящем деле не привлечен.

При этом выводы суда первой инстанции о незаконности отказа администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", выраженного в письме Управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 23 ноября 2018 г, противоречат изложенным обстоятельствам о том, что обращение Ибрагимова Б.М. в установленном законом порядке рассмотрено не было.

В силу положений статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Исходя из правовой позицией, изложенной в пункте 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 г, при разрешении требований о признании незаконным отказа, выраженного в письме от 23 ноября 2018 г. N 51.07/-6069/2018, суду следовало установить в чем состоит нарушение прав административного истца оспариваемым решением органа местного самоуправления.

Кроме того, согласно статьям 204, 206 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в ходе каждого судебного заседания судов первой и апелляционной инстанций (включая предварительное судебное заседание), а также при совершении вне судебного заседания отдельного процессуального действия ведется аудиопротоколирование и составляется протокол в письменной форме.

Протоколирование судебного заседания с использованием средств аудиозаписи ведется непрерывно в ходе судебного заседания. Носители информации, полученной с использованием стенографирования и (или) иных технических средств, приобщаются к протоколу.

Из разъяснений, изложенных в пунктах 65, 67, 68 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", следует, что аудиопротоколирование ведется в целях наиболее полной фиксации устной информации в ходе каждого судебного заседания в случае явки участников судебного процесса.

Между тем, в материалах настоящего дела имеется материальный носитель аудиозаписи судебного заседания суда апелляционной инстанции от 4 марта 2019 г. - диск, на котором содержится аудиозапись судебного заседания, состоявшегося по рассмотрению другого дела об административном правонарушении. При этом в порядке статьи 205 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в письменном протоколе судебного заседания от 4 марта 2019 г. указаны сведения об использовании судом в ходе судебного заседания средств аудиопротоколирования.

В связи с допущенными судами первой и апелляционной инстанций существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход административного дела, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо устранить допущенные нарушения, с учетом характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, исходя из существа административного искового заявления Ибрагимова Б.М. определить круг лиц, права и обязанности которых могут быть затронуты судебным актом по заявленным требованиям, установить все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, входящие в предмет доказывания по данному делу, в том числе в чем выражается нарушение прав и законных интересов административного истца, и разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 4 марта 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 22 августа 2019 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Советский районный суда г. Махачкалы Республики Дагестан.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

И.А. Нафиков