Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 декабря 2019 г. по делу N 8а-839/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гамзатовой ФИО5 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 25 апреля 2019 г. по административному делу N 2а-3111/2018 по административному исковому заявлению Гамзатовой ФИО6 к администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" о признании незаконным постановления администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" "Об отмене постановления администрации г. Махачкалы от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" "О порядке согласования Гамзатовой Ш.Р. проектирования и строительства комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по "адрес"

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Гамзатова Ш.Р. обратилась в суд с административным иском к администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" (далее также - Администрация) о признании незаконным постановления администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" "Об отмене постановления администрации г. Махачкалы от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" "О порядке согласования Гамзатовой Ш.Р. проектирования и строительства комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по "адрес"

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое постановление Администрацией принято лишь со ссылкой на протест прокурора, без учета норм действующего законодательства, не содержит ссылки на предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации основания для отмены разрешения на строительство.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы от 1 июня 2018 г. требования Гамзатовой Ш.Р. удовлетворены. Признано незаконным постановление администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" "Об отмене постановления администрации г. Махачкалы от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" "О порядке согласования Гамзатовой Ш.Р. проектирования и строительства комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по "адрес"

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 25 апреля 2019 г. решение суда первой инстанции отменено и постановлен новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных Гамзатовой Ш.Р. требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Советский районный суд г. Махачкалы 25 октября 2019 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 5 ноября 2019 г, Гамзатова Ш.Р. просит отменить апелляционное определение и направить дело на новое апелляционное рассмотрение.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения законодательства.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации г. Махачкалы от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" Гамзатовой Ш.Р. согласовано проектирование и строительство комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже по "адрес", указано на необходимость согласования в установленном порядке с Управлением архитектуры и градостроительства г. Махачкалы проектирование и строительство комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже в соответствии с градостроительными нормами и правилами на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", общей площадью "данные изъяты", расположенных по адресу: "адрес" рекомендовано получить разрешение на строительство.

Постановлением администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" вышеназванное постановление отменно со ссылкой на протест прокурора г. Махачкалы от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты".

Считая данное постановление незаконным, нарушающим права, свободы и законные интересы, Гамзатова Ш.Р. обратилась в суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 7, 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", со ссылкой на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 26.05.2011 N 739-О-О о недопустимости произвольного характера решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов, исходил из того, что оспариваемое постановление не содержит конкретные основания и мотивы, в связи с чем не соответствует закону.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая административному истцу в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан сослалась на нарушение Администрацией при принятии оспариваемого постановления от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" требований части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в постановлении не указано точное количество домов и подъездов в них, в связи с чем невозможно индивидуализировать объект капитального строительства, а также на то, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" земельные участки, принадлежащие административному истцу расположены в зоне Р2 - зоне озелененных территорий общего пользования, где не предусмотрено строительство многоквартирного жилого дома.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Исходя из части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство публичных органов в случае: 1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Согласно части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд помимо прочего выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу части 1 статьи 48 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. При этом, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (статьи 226, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, на орган местного самоуправления законом возложена обязанность доказать наличие оснований для отмены принятого ранее муниципального акта.

В рассматриваемом случае основанием для отмены постановления администрации г. Махачкалы от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" послужил протест прокурора от 21 ноября 2017 г. N "данные изъяты", в котором указано на нарушения действующего законодательства при принятии названного постановления и Администрации предложено отменить данное постановление и разрешение на строительство от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты".

Как видно из материалов дела, направляя в адрес Администрации протест, прокурор указал на то, что согласно действующему градостроительному законодательству выдача постановления о согласовании проектирования и строительства многоквартирного жилого дома не предусмотрена; в соответствии с Правилам землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" с учетом плотности застройки площадь принадлежащего Гамзатовой Ш.Р. земельного участка не позволяет вести строительство комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов; в постановлении невозможно индивидуализировать объект капитального строительства и оно вынесено без учета требований противопожарной безопасности; кроме того, строительство одного объекта недвижимости на нескольких земельных участках действующим законодательством не предусмотрено.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая административному истцу в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия в нарушение требований вышеприведенных норм по существу не проверила законность оспариваемого постановления, в том числе было ли получено административным истцом на основании отмененного постановления разрешение на строительство, соответствовал ли градостроительный план земельного участка действующим на тот момент Правилам землепользования и застройки, относящим земельные участки административного истца к территориальной зоне Р2 и не предусматривающим возможности размещения на данном участке многоквартирного жилого дома, не истребовал правоустанавливающие (правоудостоверяющие) документы на земельные участки административного истца, не выяснил, находились ли данные земельные участки в указанной зоне Р2 на момент согласования проектирования и строительства, не проверил все доводы, изложенные в протесте прокурора, который явился основанием для принятия оспариваемого административным истцом постановления.

Кроме того, в материалы дела представлено разрешение на строительство комплекса 16-ти этажных многоквартирных жилых домов с торгово-офисными помещениями на первом этаже (5 позиций) от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты", выданное не Гамзатовой Ш.Р, а на иное лицо - ФИО8, однако суды данное доказательство оставили без оценки.

При таких данных вывод суда апелляционной инстанции о законности оспариваемого постановления администрации городского округа с внутренним делением "город Махачкала" от ДД.ММ.ГГГГ N "данные изъяты" следует признать преждевременным.

В соответствии со статьей 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебная коллегия считает, что постановление суда апелляционной инстанции указанным требованиям закона не отвечает, подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права по неполно исследованным материалам дела, с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть вышеизложенное, проверить соответствие обжалуемого акта предъявляемым законом требованиям, выяснить какие конкретно права, свободы и законные интересы административного истца нарушены оспариваемым постановлением и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 25 апреля 2019 г. отменить.

Дело направить на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан в ином составе судей.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова