Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 г. по делу N 8а-1261/2019

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Дорохова А.П.

судей Зайцевой О.А. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ти Сергея Трофимовича на решение Хасанского районного суда Приморского края от 27 мая 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Ти Сергея Трофимовича к администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края о признании решения об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка незаконным.

Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Зайцевой О.А, выслушав объяснения представителя административного истца ФИО6, возражения представителя административного ответчика ФИО7, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ти С.Т. обратился в Хасанского районного суда Приморского края с вышеуказанным административным исковым заявлением и просил признать незаконным решение администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района от 25 января 2019 года N 411 о недопустимости принятия положительного заключения по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, местоположение которого установлено примерно в 2, 55 км по направлению на юго-восток от ориентира сопки с отметкой 159, 5 расположенной за пределами участка, адрес ориентира: "адрес", площадью 62845 кв.м, с "для размещения палаточного городка" на "туристическое обслуживание (размещение пансионатов, туристических гостинец, кемпингов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них; размещение детских лагерей)"; возложить на администрацию Славянского городского поселения Хасанского муниципального района повторно рассмотреть заявление об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование своих требований указал, что ему на основании соглашения о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 3 октября 2017 года на праве аренды принадлежит вышеуказанный земельный участок. В соответствии с Правилами землепользования и застройки Славянского городского поселения, утвержденными решением муниципального комитета Славянского городского поселения от 24 октября 2017 года N 222, спорный земельный участок расположен в зоне РЗ 2 (зона объектов отдыха, спорта и туризма).

Как в договоре аренды, так и в кадастровом паспорте существующее разрешенное использование земельного участка в пределах указанной территориальной зоны не представлено. В целях устранения несоответствия он обратился в администрацию Славянского городского поселения Хасанского муниципального района с заявлением об изменении вида разрешенного использования представленного земельного участка, соответствующего основному виду разрешенного использования, предусмотренного в градостроительном регламенте обозначенной территориальной зоны. Администрацией Славянского городского поселения Хасанского муниципального района принято решение об отказе в удовлетворении его заявления со ссылкой на то, что изменение использования земельного участка предполагает изменение соответствующего договора, арендатор не праве изменить договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора; земельный участок предоставлен для целей, не связанных со строительством и без проведения аукциона. Считает, что поскольку спорный земельный участок изначально был сформирован и предоставлен в аренду до утверждения в установленном порядке Правил землепользования и застройки, отказ Администрации не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, нарушает его права на использование спорного земельного участка, а именно получить разрешение на строительство.

Решением Хасанского районного суда Приморского края от 27 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 августа 2019 года, в удовлетворении административных исковых требований Ти С.Т. отказано.

В кассационной жалобе, поданной представителем административного истца Ти С.Т. - ФИО6 в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов, и о направлении настоящего административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе. В обоснование своей позиции представитель указала на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также на неустановление юридически значимых обстоятельств по делу. Обращение Ти С. Т. к администрации Славянского городского поселения было обусловлено целями установления (изменения) арендуемому земельному участку вида разрешенного использования на соответствующий Правилам землепользования и застройки Славянского городского поселения. Суды пришли к ошибочному выводу о том, что у административного истца отсутствует субъективное право на изменение вида разрешенного использования арендуемого земельного участка, и им не приведены доводы, указывающие на невозможность использования участка в соответствии с разрешенным использованием согласно условиям договора аренды. Между тем, ограничивается право административного истца, как арендатора, на использование земельного участка, в тех целях, из которых он исходил при принятии его в арендное пользование, и создаются препятствия в осуществлении законной предпринимательской деятельности на арендуемом земельном участке. Также на административном истце лежит обязанность по уплате арендной платы за использование земельного участка, начисление которой производится административным ответчиком с применением арендной ставки, установленной для земельных участков, виды использования которые определены и соответствуют Классификатору, Правилам землепользования и застройки Славянского городского поселения.

Судами не устанавливались и не исследовались обстоятельства, связанные с тем, на что были направлены заявленные административным истцом требования - на установление соответствия ранее утвержденного вида разрешенного использования действующему Классификатору, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, или на изменение вида разрешенного использования земельного участка; соблюден ли административным ответчиком порядок рассмотрения таких требований. Оставлено без внимания то, что нормативно-правовыми актами процедура изменения вида разрешенного использования и процедура установления соответствия разрешенного использования земельного участка Классификатору разграничены. Так, при установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору этот вид не изменяется. Публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, не предусмотренного в федеральном классификаторе, но установленного ранее, до его вступления в силу, то есть прежний вид разрешенного использования не меняется, а уточняется. Считает, что споры по применению вида разрешенного использования земельного участка регулируются Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ, а не Гражданским кодексом РФ. Суды двух инстанций в нарушение положений Земельного кодекса РФ, регулирующих вопросы в рассматриваемой сфера правоотношений, определили дополнительные основания для отказа в установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка, представленного административному истцу, что не согласуется с пунктом 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2019 года кассационная жалоба административного истца Ти С.Т, поданная представителем ФИО6, передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца ФИО6, возражения представителя административного ответчика ФИО7, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В силу требований подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются, в том числе и на принципе деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли особо охраняемых территорий и объектов (подпункт 4).

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии с частью 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 Земельного кодекса РФ).

Согласно частям 2, 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Как следует из материалов дела, на основании постановления администрации Хасанского муниципального района Приморского края от 17 сентября 2007 года N 765, 1 октября 2007 года между администрацией Хасанского муниципального района Приморского края ("Арендодатель") и ООО ФИО12 ("Арендатор") заключен договор аренды земельного участка N, на основании которого Арендодатель предоставляет, а Арендатор принимает в аренду земельный участок из земель особо охраняемых территорий рекреационного назначения, с кадастровым номером N, находящийся в 2, 55 км по направлению на юго-восток от ориентира сопки с отметкой 159, 5, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес", для обустройства пляжной территории в границах, указанных в кадастровой карте (плане) Участка, прилагаемой к настоящему Договору и являющейся его неотъемлемой частью, общей площадью 80000 кв.м. Срок аренды Участка устанавливается с 17 сентября 2007 года по 17 сентября 2027 года.

Постановлением администрации Хасанского муниципального района Приморского края от 4 мая 2011 года N 477 внесены изменения в постановление администрации Хасанского муниципального района Приморского края от 17 сентября 2007 года N 765, а именно изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "для обустройства пляжной территории" на "для размещения палаточного городка".

3 октября 2017 года между ООО ФИО12 ("Арендатор") и Ти С.Т. ("Новый арендатор") заключено соглашение о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка N 213 от 1 октября 2007 года.

Согласно градостроительному плану земельного участка с кадастровым номером N, подготовленного Отделом градостроительства и архитектуры в Управлении градостроительства, земельных и имущественных отношений администрации Хасанского городского муниципального района 29 марта 2018 года, земельный участок расположен в территориальной зоне "РЗ 2. Зона объектов отдыха, спорта и туризма"; основные виды разрешенного использования: природно-познавательный туризм, охота и рыбалка, спорт, туристическое обслуживание; расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий (в водоохраной зоне).

28 октября 2018 года Ти С.Т. обратился в администрацию Хасанского муниципального района Приморского края с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "для размещения палаточного городка" на "туристическое обслуживание".

Письмом администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края от 25 января 2019 года за N 411, Ти С.Т. отказано в изменении вида разрешенного использования с "для размещения палаточного городка" на "туристическое обслуживание (размещение пансионатов, туристических гостинец, кемпингов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них; размещение детских лагерей)" со ссылкой на то, что поскольку земельный участок был предоставлен для определенных целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на другой вид разрешенного использования без соблюдения особенностей, предусмотренных статьями 39.6, 39.11, 39.12 Земельного кодекса РФ, недопустимо; Ти С.Т. как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать администрацию Славянского городского поселения, выступающую арендодателем по договору аренды, изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно исходили из того, что Ти С.Т. не представлены доказательства того, что оспариваемым решением органа местного самоуправления нарушаются его права и законные интересы, как арендатора земельного участка, поскольку отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка не препятствует ему в осуществлении прав арендатора земельного участка, как пользователя, с установленным постановлением от 4 мая 2011 года N 477 видом разрешенного использования "для размещения палаточного городка".

Кроме этого, в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 451 Гражданского кодекса РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.

Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с позицией которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к обоснованному выводу о том, что у административного истца отсутствует субъективное право на изменение вида разрешенного использования арендуемого земельного участка.

Нахождение земельного участка с кадастровым номером N в зоне объектов отдыха, спорта и туризма (РЗ 2), предоставленного администрацией Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края в аренду с одним видом разрешенного использования "для размещения палаточного городка", не позволяет Ти С.Т, являющегося арендатором земельного участка, по своему усмотрению выбирать другой вид разрешенного использования, изменить и использовать его по своему усмотрению без волеизъявления собственника (решение соответствующего уполномоченного органа). Произвольное, не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора, изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.

Ссылка в кассационной жалобе на пункт 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" правильно не была принята судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку заявитель, обращаясь в администрацию Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края с заявлением от 28 декабря 2018 года, не просил привести вид разрешенного использования спорного земельного участка в соответствие с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Все доводы кассационной жалобы, аналогичны позиции и доводам Ти С.Т. и его представителя в суде первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая оценка на основании всестороннего и полного исследования доказательств, оснований не согласиться с выводами суда первой и апелляционной инстанций судебная коллегия не находит.

Несогласие административного истца с оценкой судами имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Хасанского районного суда Приморского края от 27 мая 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 августа 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Ти Сергея Трофимовича - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи