Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2019 г. по делу N 8а-435/2019

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Дорохова А.П.

судей Зайцевой О.А. и Зиганшина И.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Лагутиной Татьяны Владимировны на решение Ленинского районного суда города Владивостока от 28 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 июня 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Лагутиной Татьяны Владимировны к администрации города Владивостока о признании постановления от 25 сентября 2018 года N 2589 недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Зайцевой О.А, объяснения представителя ИП Лагутиной Т.В. - Лепского В.В, возражения представителя администрации города Владивостока Бакулиной А.А, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Лагутина Т.В. обратилась в Ленинский районный суд города Владивостока с вышеуказанным административным исковым заявлением и просила признать постановление администрации города Владивостока от 25 сентября 2018 года N 2589 "О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 16.07.2018 N 2023 "Об утверждении Порядка, условий и сроков внесения платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа" недействующим в части установленного порядка, условий и сроков внесения платы за размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на территории Владивостокского городского округа, как принятого неуполномоченным органом и без экономического обоснования размера платы за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа. В обоснование своих требований указала, что она является индивидуальным предпринимателем и включена в схему размещения НТО на территории Владивостокского городского округа, как хозяйствующий субъект. Использование земли по договору на размещение объекта без предоставления земельного участка не может иметь в вопросе платы иное правовое регулирование, чем это предусмотрено статьей 65 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой одной из форм платы за использование земли является арендная плата. Платеж за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа является арендной платой за использование муниципальной земли без предоставления земельного участка. Администрация города Владивостока не наделена правом устанавливать порядок, условия и сроки внесения платы за размещения НТО на территории Владивостокского городского округа. Это является исключительной компетенцией Думы города Владивостока.

Считает, что оспариваемое постановление противоречит части 1 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, в части несоответствия постановлению Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", нарушает ее права, свободы и законные интересы, а именно право на экономически обоснованную плату за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа.

Решением Ленинского районного суда города Владивостока от 28 марта 2019 года в удовлетворении административных исковых требований ИП Лагутиной Т.В. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 июня 2019 года решение Ленинского районного суда города Владивостока от 28 марта 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной представителем административного истца ИП Лагутиной Т.В. - Лепским В.В. в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов, и о принятии по делу нового судебного акта, об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование своей позиции указано на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права. Выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам и материалам дела в части того, что административный истец обжалует установление порядка, условий и сроков внесения платы за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа, а не установление порядка, условий и сроков внесения платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения НТО на территории Владивостокского городского округа. Судом неправильно установлена правовая природа соглашений о размещении НТО на территории Владивостокского городского округа. Администрация города Владивостока право заключать соглашения о размещении НТО на территории Владивостокского городского округа, на земельных участках, собственность на которые не ограничена, на дату принятия оспариваемого постановления, не имела. Предоставленное администрацией города Владивостока финансово-экономическое обоснование не соответствует требованиям Постановления Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582, в части принципа экономической обоснованности.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2019 года кассационная жалоба административного истца ИП Лагутиной Т.В, поданная представителем Лепским В.В, передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя административного истца Лепского В.В, возражения представителя административного ответчика Бакулиной А.А, а также заключение прокурора Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

16 июля 2018 года администрацией города Владивостока принято постановление N 2023 "Об утверждении Порядка, условий и сроков внесения платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа", первоначальный текст которого опубликован в издании "Владивосток" 17 июля 2018 года N 103(6067).

25 сентября 2018 года администрацией города Владивостока принято постановление N 2589 "О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 16.07.2018 N 2023 "Об утверждении Порядка, условий и сроков внесения платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа", которое опубликовано в издании "Владивосток" 28 сентября 2018 года N 46(6110).

Пунктом 1 постановления администрации города Владивостока N 2023 от 16 июля 2018 года "Об утверждении Порядка, условий и сроков внесения платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа, платы за размещение нестационарного торгового объекта на территории Владивостокского городского округа" (в редакции постановления от 25 сентября 2018 года N 2589) утвержден Порядок, условия и сроки внесения платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа, платы за размещение нестационарного торгового объекта на территории Владивостокского городского округа (приложение) (далее - Порядок).

Приложением N 1 к Порядку является "Методика расчета платы за право включения хозяйствующего субъекта в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа".

Приложением N 2 к Порядку является "Методика расчета платы за размещение нестационарного торгового объекта на территории Владивостокского городского округа" (далее - Методика-2).

Как следует из материалов административного дела, Лагутина Т.В. является индивидуальным предпринимателем, основной вид деятельности - розничная торговля различной домашней утварью, ножевыми изделиями, посудой, изделиями из стекла и керамики, в том числе фарфор и фаянс в специализированных магазинах; дополнительные виды деятельности: цветоводство, выращивание рассады, торговля цветами и растениями и другое.

31 января 2019 года между администрацией города Владивостока и ИП Лагутиной Т.В. заключены Соглашения NN 19, 20, 21 о размещении НТО на территории Владивостокского городского округа, по условиям которых Администрация предоставляет, а Хозяйствующий субъект получает право на размещение НТО. Размер платы за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа определен в соответствии с постановлением администрации города Владивостока, определяющим порядок, условия и сроки внесения платы за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа (пункт 3.1.).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 января 2015 года N 225-О, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Как установлено Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17).

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в НТО, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса РФ.

Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 6.4 части 1 статьи 32 Устава города Владивостока, принятого решением Думы города Владивостока 3 марта 2005 года N 49, к компетенции администрации города Владивостока относится исполнение полномочий по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения города Владивостока.

В соответствии со статьей 22 Устава города Владивостока, к исключительной компетенции Думы города Владивостока не отнесено установление порядка, условий и сроков внесения платы за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа.

Суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав предписания федерального законодательства, законодательства Приморского края и муниципальные правовые акты Владивостокского городского округа, пришли к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования, в связи с чем, доводы кассационной жалобы в этой части признаются судебной коллегий несостоятельными.

В силу части 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей определяется на основе Федерального закона, в частности Земельного кодекса РФ.

Федеральный законодатель, определяя основания использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса РФ, в главе V.6 этого же Кодекса установилособое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них НТО.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 Земельного кодекса РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления либо договора.

В главе V.6 Земельного кодекса РФ федеральный законодатель, регламентируя использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, определилслучаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения НТО.

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения НТО в соответствии со схемой размещения НТО, как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления.

Указанное предписание означает, что реализация права на размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляемая в соответствии со схемой размещения НТО, возможна не только на основании договора аренды земельного участка, но не исключает возможность заключения иного договора. При этом размещение НТО, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации, ни муниципальными правовыми актами.

В городе Владивостоке предоставление земель для размещения НТО реализуется посредством оформления Соглашений о размещении НТО без предоставления земельного участка и установления сервитута, по условиям которых вноситься плата за размещение НТО на территории Владивостокского городского округа.

Из анализа приведенных законоположений и содержания Соглашений о размещении НТО на территории Владивостокского городского округа следует, что данные Соглашения хоть и имеют схожую правовую природу с правоотношениями по поводу определения платы за пользование земельными участками, но договорами на использование земельных участков не являются.

Вопрос об определении размера платы по договору на размещение НТО на федеральном уровне не урегулирован, вместе с тем с учетом схожести правоотношений к спорным правоотношениям применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 года N 209-О, судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм за пользование земельными участками, не должны вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть, осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера платы за пользование земельными участками, одновременно связаны требованиями федерального законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, что, в частности, следует из постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 и нормативных документов, утвержденных этим постановлением (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N424-О).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемая Методика-2, вопреки доводам заявителя, имеет экономическую обоснованность и принята не произвольно, а с учетом составленного Управлением экономического развития администрации города Владивостока финансово-экономического обоснования к проекту постановления администрации города Владивостока от 25 сентября 2018 года N 2589 "О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 16.07.2018 N 2023", исходя из следующих критериев: площади НТО (а не площади земельного участка); среднего значения удельного показателя кадастровой стоимости земельных участков в городе Владивостоке из расчета 5-го вида разрешенного использования, устанавливаемого нормативным правовым актом органа исполнительной власти Приморского края; ставки земельного налога, установленной решением Думы города Владивостока от 28 октября 2005 года N 108 "О земельном налоге в городе Владивостоке"; коэффициента функционального использования, установленного с учетом решения Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке"; коэффициента территориального размещения, установленного с учетом постановления главы города Владивостока от 9 июля 2009 года N 777 "О развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе"; периода размещения.

При рассмотрении настоящего спора судами первой и апелляционной инстанций были применены все нормы материального права, регулирующего возникшие между сторонами правоотношения. В связи с чем, права и законные интересы заявителя оспариваемым муниципальным правовым актом не нарушены.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы. Существенных нарушений норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами не допущено. Несогласие с вынесенными судебными актами основанием для их отмены являться не может.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда города Владивостока от 28 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 июня 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Лагутиной Татьяны Владимировны - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи