Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 04 декабря 2019 г. по делу N 8а-547/2019

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Склярука С.А., судей Смирновой Е.Д., Сорокина С.В., при секретаре судебного заседания Кондратьевой С.В. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Второго кассационного суда общей юрисдикции поступившую 14 октября 2019 года кассационную жалобу представителя Русаковой Е.Л. - Рыбина А.В. на решение Тверского районного суда г. Москвы от 28 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 30 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Русаковой Елены Леонидовны о признании незаконными решения и бездействия Правительства Москвы (присвоенный судом первой инстанции номер дела: N 2а-961/2019).

Заслушав доклад судьи Смирновой Е.Д, выслушав объяснения представителей административного ответчика Правительства Москвы Ермолаева В.А. и Струкова С.Н, судебная коллегия

установила:

20 августа 2019 года Русакова Е.Л. направила в Правительство Москвы уведомление о проведении 31 августа 2019 года публичного мероприятия в форме шествия и митинга в двух вариантах:

по первому варианту - шествие по Тверской и Первой Тверской-Ямской улицам от площади Тверская Застава до станции метро "Охотный ряд", краткий митинг в конечной точке шествия;

по второму варианту - шествие от Страстного бульвара до просп. Академика Сахарова (внутренняя сторона), митинг на просп. Академика Сахарова;

с началом шествия в 14 часов, митинга - в 15 час. 30 мин, окончанием митинга - в 18 час. 00 мин.; с предполагаемым количеством участников публичного мероприятия в 40000 человек.

Письмом первого заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы Правительства Москвы от 22 августа 2019 года N 21-11-454/9 Русаковой Е.Л. сообщено о рассмотрении уведомления о проведении 31 августа 2019 года с 14 часов до 18 часов публичных мероприятий: с 14 часов до 15 час. 30 мин. - шествия от станции метро "Охотный ряд" по улицам Тверская и Первая Тверская-Ямская до площади Тверская застава, с 15 час. 30 мин. до 18 часов митинга на ней;

указано, что в местах начала шествия и проведения митинга отсутствуют площадки для размещения участников с заявленным количеством, проведение шествия по указанному маршруту создаст помехи движению пешеходов и транспортных средств, в том числе специальных и экстренных служб, ограничит доступ москвичей и гостей столицы к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, нарушит права граждан, не участвующих в указанном мероприятии.

Русакова Е.Л. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными отказа Правительства Москвы от 22 августа 2019 года N 21-11-454/9 в согласовании публичного мероприятия в форме шествия 31 августа 2019 года по улицам Тверская и Первая Тверская-Ямская и митинга на площади Тверская застава, а также бездействия Правительства Москвы по согласованию публичного мероприятия в форме шествия 31 августа 2019 года по Страстному бульвару и митинга на проспекте Академика Сахарова с заявленными условиями их проведения.

Требования мотивировала нарушением её конституционного права на проведение митинга и шествия, нарушением требований Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (пункт 2 части 1 статьи 12), Закона Москвы от 4 апреля 2007 года N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (часть 2 статьи 2.1) о необходимости доведения обоснованных предложений об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия условий проведения публичного мероприятия требованиям по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения в месте проведения публичного мероприятия.

Решением Тверского районного суда г. Москвы от 28 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 30 августа 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления Русаковой Е.Л. об оспаривании решения Правительства Москвы на уведомление о проведении публичного мероприятия 31 августа 2019 года, бездействия Правительства Москвы по согласованию указанного в уведомлении публичного мероприятия отказано.

В кассационной жалобе представителя Русаковой Е.Л. - Рыбина А.В. поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений по мотивам незаконности и необоснованности.

Приводятся доводы о нарушении норм процессуального права, выразившихся в неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела; установлении обстоятельств, не подтвержденных доказательствами; противоречии выводов суда обстоятельствам дела;

нарушении норм материального права, выразившихся в неприменении статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьи 31 Конституции Российской Федерации, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июня 2019 года N 24-П, пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", части 2 статьи 2.1 Закона г. Москвы от 4 апреля 2007 года N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований".

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 16 октября 2019 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности обжалуемых судебных постановлений ввиду неправильного применения норм материального права.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды первой и апелляционной инстанций, предварительно оценив оспариваемый ответ как отказ в согласовании публичного мероприятия, сослались на положения Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ и пришли к выводу о его законности ввиду отсутствия площадки для сбора заявленного количества участников, создания помех движению пешеходов и транспортных средств, в том числе специальных и экстренных служб, ограничения доступа москвичей и гостей столицы к объектам социальной и транспортной инфраструктуры.

Невозможность предложения организатору публичного мероприятия альтернативного места и времени суды обосновали тем, что 31 августа 2019 года и 1 сентября 2019 года в г. Москве запланированы многочисленные мероприятия, посвященные Дню знаний, требующие принятия усиленных мер безопасности по обеспечению правопорядка, отвлечению основных сил и средств полиции и Росгвардии на поддержание в местах массового скопления граждан антитеррористической безопасности и как следствие невозможность в полной мере организовать безопасное шествие и митинги по заявленным маршрутам.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ установлены обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возникающие после получения уведомления о проведении публичного мероприятия.

Одной из таких обязанностей является доведение до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям названного Федерального закона (пункт 2 части 1 статьи 12).

Кроме того, к указанным обязанностям относится обеспечение в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия (пункт 5 части 1 статьи 12).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко", понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" - по своему конституционно-правовому смыслу - не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Соответствующие разъяснения содержатся в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", в соответствии с которыми судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретное место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению.

Вместе с тем, в данном случае в материалах дела отсутствуют подтверждения о направлении административным ответчиком организатору публичного мероприятия обоснованных предложений об изменении места и (или) времени проведения запланированного митинга либо наличие оснований для отказа в его согласовании, предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Таким образом, Департаментом региональной безопасности и противодействия коррупции г. Москвы в нарушение требований пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ не выполнена обязанность по направлению организатору публичного мероприятия предложения с указанием возможного времени проведения упомянутых выше митинга и шествия и (или) конкретного места, в котором допускается проведение публичных мероприятий.

Кроме того, из содержания оспариваемого ответа на уведомление о проведении 31 августа 2019 года шествия и митинга следует, что органом публичной власти дан ответ на уведомление по одному из предложенных организатором публичного мероприятия варианту, а именно - шествия с 14 часов до 15 час. 30 мин. от станции метро "Охотный ряд" по улицам Тверская и Первая Тверская-Ямская до площади Тверская застава и митинга на ней с 15 час. 30 мин. до 18 часов.

Однако письмо от 22 августа 2019 года N 21-11-454/9 не содержит ответа на предложение организатора мероприятия о проведении публичного мероприятия по другому маршруту - шествия с 14 часов до 15 час. 30 мин. от Страстного бульвара до просп. Академика Сахарова (внутренняя сторона), митинга на просп. Академика Сахарова с 15 час. 30 мин. до 18 часов.

По смыслу действующего законодательства, регулирующего отношения органов публичной власти и организаторов публичных мероприятий, эти отношения предполагают не только обязанность организаторов подать уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54, но и обязанность органа публичной власти своевременно рассмотреть предложенный организаторами вариант маршрута проведения публичного мероприятия, что в настоящем случае органом публичной власти сделано не было.

Данное обстоятельство свидетельствует об обоснованности довода административного истца о бездействии административного ответчика в указанной части.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций при постановлении обжалуемых судебных актов допущены нарушения в применении норм материального права, без отмены которых невозможны восстановление и защита прав и законных интересов административного истца.

При таких обстоятельствах решение Тверского районного суда г. Москвы от 28 августа 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 30 августа 2019 года подлежат отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска Русаковой Е.Л.

Руководствуясь статьями 327, 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тверского районного суда г. Москвы от 28 августа 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 30 августа 2019 года отменить.

Принять по административному делу новое решение, которым административное исковое заявление Русаковой Е.Л. удовлетворить.

Признать незаконными ответ заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы Правительства Москвы от 22 августа 2019 года N 21-11-454/9 и бездействие Правительства Москвы, выраженное в нерассмотрении уведомления Русаковой Е.Л. о согласовании публичного мероприятия в форме шествия 31 августа 2019 года по Страстному бульвару с 14 часов до 15 час. 30 минут и митинга на проспекте Академика Сахарова с 15 час. 30 мин. до 18 часов с предполагаемым числом участников 40000 человек.

Председательствующий С.А. Склярук

Судьи: Е.Д. Смирнова

С.В. Сорокин