Пояснительная записка к проекту федерального закона N 79412-3 "О государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского дохода" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 79412-3
"О государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского
дохода"

В условиях, когда действовавшая ранее тарифная система оплаты труда потеряла свое значение, система социального партнерства только формируется, а механизм согласования спроса и предложения на рынке труда практически отсутствует, должна быть обеспечена ведущая роль государства в реформировании политики заработной платы и доходов населения. Для этих целей должен быть разработан и принят федеральный закон, регулирующий отношения в сфере оплаты труда и предпринимательского дохода, направляемого на потребление.

Необходимость принятия настоящего Федерального закона продиктована рядом обстоятельств, имеющих определяющее значение для будущего страны, развития экономики и уровня жизни граждан России.

Во-первых, крайне низкий уровень заработной платы стал экономической причиной сокращения численности населения. Достаточно отметить, что среднемесячная начисленная заработная плата за 2000 год составила всего 2268 рублей и была ниже прожиточного минимума для взрослого человека и ребенка. Следовательно, без повышения заработной платы до уровня, обеспечивающего условия воспроизводства населения, невозможно избежать демографической катастрофы.

Во-вторых, совокупный объем заработной платы лимитирует емкость внутреннего рынка товаров и услуг. Рост производства в 2000 году был целиком основан на благоприятной внешней конъюнктуре. Однако, платежеспособный спрос населения остается существенно ниже, чем в предкризисном 1997 году. При отсутствии внутренних факторов роста изменение конъюнктуры на мировых рынках сырья пагубно скажется на состоянии российской экономики и в условиях критического износа основных фондов предприятий приведет к снижению производства.

В-третьих, низкий уровень денежных доходов основной массы населения препятствует решению накопившихся проблем в системах жизнеобеспечения населения. Тормозится завершение реформы в жилищно-коммунальной сфере, системах здравоохранения и образования. Попытки Правительства ускорить проведение реформ, не решив вопрос о доведении заработной платы основной массы населения до мало-мальски приличного уровня, грозят дестабилизацией социальной обстановки в стране.

Этот перечень можно продолжить, однако и перечисленные факторы показывают, что проблема заниженной зарплаты оказывает непосредственное влияние на решение широкого спектра экономических, социальных и демографических проблем.

Регулирование зарплаты (как правило, установление ее гарантированного минимума) применяется во всех развитых странах, поскольку уровень зарплаты входит в число важнейших основных макропоказателей и факторов, определяющих динамику экономического роста.

Целью государственного регулирования заработной платы должно стать поэтапное приближение ее уровня к стоимости потребительской корзины, ориентированной на рациональные нормы потребления. При этом впервые предлагается учитывать демографические условия воспроизводства населения, в соответствии с которыми на свой доход трудоспособный гражданин должен содержать на иждивении не менее одного ребенка (семья из четырех человек - работающие муж, жена и двое детей).

В основе представляемого проекта лежит следующий механизм. В качестве границ, определяющих степень и условия регулирования оплаты труда, вводятся три государственных социальных норматива размера (уровня) оплаты труда.

1. Первый уровень - зарплата, равная прожиточному минимуму, исчисляемому по действующей методологии и потребительской корзине.

2. Второй уровень - зарплата, равная минимальному социальному бюджету. За основу для расчета принимается потребительская корзина прожиточного минимума с расширенным перечнем товаров и услуг для взрослого и ребенка. В ассортименте продуктов питания должны быть расширены доля белков животного происхождения, фруктов, возможность приобретения продуктов питания более высокого качества. По непродовольственным товарам нормы потребления одежды, обуви, белья должны учитывать нормальный оборот их при применении (одно носится, другое стирается и т.п.). Должно быть предусмотрено введение новых товарных групп, связанных с содержанием жилья, проведением досуга (книги, периодические издания, спорттовары и т.д.). В число услуг необходимо ввести стоимость содержания ребенка в дошкольном учреждении, посещение кино, театров и музеев и т.д.

В дополнение к этому в минимальном социальном бюджете (МСБ) предусмотрены два новых направления использования денежных доходов - оздоровительный отдых в санаторно-курортных учреждениях (для детей - в летних лагерях) и затраты на проезд к месту отдыха; создание накоплений для приобретения жилья взамен, по мере его физического износа и/или для детей по мере их взросления.

В связи с разными нормами потребления для различных половозрастных категорий МСБ целесообразно рассчитывать для полной семьи (муж, жена, дошкольник и ребенок школьного возраста) и делить на два.

3. Третий уровень - оплата труда, соответствующая бюджету семьи работника, обеспечивающего душевое потребление на уровне рациональных норм.

Приведенные выше государственные социальные нормативы размеров оплаты труда определяют состав, степень жесткости регулирующих мер и инструментов.

В частности, в бюджетной сфере предлагается обеспечение нижнего уровня считать установочным заданием на ближайшие 2 года. Для этого рост уровня заработной платы должен стать приоритетным направлением расходования бюджетных средств. Особого внимания органов власти субъектов Российской Федерации заслуживает досрочный выход на второй уровень заработной платы в сферах образования, просвещения и культуры.

Государственные социальные нормативы размеров оплаты труда предлагается использовать для регулирования предпринимательского дохода во внебюджетной сфере.

Первый уровень вводится для этой сферы в качестве гарантированного минимума зарплаты с момента введения настоящего Федерального закона. В случае, если предприятие (организация) не имеет возможности реализовать данную норму (например, при убыточности производства), то разница между фактической зарплатой и гарантированным минимумом фиксируется как задолженность по зарплате. Для этой группы предприятий вводится ограничение по размеру оплаты труда руководителей и менеджерского персонала, который не может превышать более чем в 3 раза среднюю фактическую зарплату промышленно-производственного персонала. Вопрос об использовании предпринимательского дохода на потребление для данной группы предприятий не возникает.

В случае, если минимальный размер зарплаты на предприятии (в организации) равен или выше нижнего уровня, а средняя зарплата находится в интервале между нижним и вторым уровнем, вводятся следующие ограничения. Допустимый разрыв между средней зарплатой промышленно-производственного персонала, руководителей и менеджеров ограничивается 6 кратной величиной. Часть чистой прибыли, предназначенная для потребления, распределяется между коллективом работников и собственником (собственниками) в пропорции, устанавливаемой коллективным договором.

Для предприятий, на которых минимальная тарифная ставка (оклад) работника превышает второй уровень, ограничения по зарплате менеджерского персонала и использованию предпринимательского дохода, направляемого на потребление, не применяются.

Из изложенного следует, что предлагаемые меры по регулированию предпринимательского дохода, направляемого на потребление, носят временный характер и все ограничения утрачивают силу автоматически по мере превращения оплаты производительного труда в источник средств для обеспечения достойного уровня жизни работнику и его семье.

Принятие представляемого проекта будет способствовать решению целого ряда фундаментальных проблем.

1. Становится бессмысленным сокрытие части заработной платы рабочих и служащих в тех случаях, когда ее уровень является ограничителем зарплаты руководителей предприятия и менеджеров и использования предпринимательского дохода, направляемого на потребление. Тем самым сокращается база "теневого" оборота.

2. Принципиально меняются условия для реформирования пенсионной системы. Повышение уровня заработной платы создает условия для увеличения отчислений в пенсионный фонд, возможность снижения тарифов и/или введения накопительной системы без дополнительной нагрузки на затраты предприятий и на уровень цен производимой продукции.

3. Повышение уровня заработной платы приведет к положительным изменениям в структуре ВВП в части доли оплаты труда и повышения роли реального сектора по сравнению со сферой услуг. В связи с этим следует отметить, что реализация положений настоящего Закона не должна привести к росту цен на товары (услуги) конечного потребления. Рост затрат и цен на начальной стадии (у товаропроизводителя) будет покрываться не за счет конечного потребления, платежеспособный спрос которого не претерпит качественных изменений, а за счет выравнивания доходности в сфере производства и в сфере услуг.

4. Повышение минимального уровня заработной платы приведет к увеличению расходов консолидированного бюджета социальной сферы. Частично рост затрат будет компенсирован повышением суммы подоходного налога, как за счет роста средней заработной платы, так и за счет вывода "из тени" части заработной платы, скрываемой от налогообложения. Однако даже в том случае если компенсация будет неполной, откладывать решение проблемы заработной платы бюджетников нельзя.

Законопроект подготовлен

Институтом социальной политики

Академии труда и социальных отношений

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона N 79412-3
"О государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского
дохода"

Реализация положений законопроекта предполагает легализацию заработной платы в связи с ограничениями уровня оплаты труда руководителей и использования предпринимательского дохода на потребление. В этих условиях и при плоской шкале подоходного налога скрытие части зарплаты становится бессмысленным.

По оценкам Госкомстата РФ, объем скрытой заработной платы в 2000 году составил 700 млрд. рублей. Цифра получена как разность между объемом денежных доходов населения в виде оплаты труда (65% от общего объема денежных доходов) 2400 млрд.руб и объемом начисленной зарплаты 1700 млрд.руб. Скрытая оплата труда по отношению к начисленной зарплате составила по данным Госкомстата РФ 41%.

При экстраполяции этих показателей на 2001 год базовый размер заработной платы принят на уровне отчета за ноябрь 2000 года в размере 2508 рублей, т.е. несколько заниженным. Такой подход обеспечивает определенный запас в ниже приведенном расчете.

1. Источник средств для повышения заработной платы в бюджетной сфере.

Источником средств для повышения заработной платы в бюджетной сфере станут дополнительные поступления в бюджет от подоходного налога на легализуемую часть оплаты труда.

Расчет дополнительных поступлений в бюджет:

	Численность, млн. чел	Начисленная зарплата		Скрытая зарплата млрд. руб. в год	Сумма подоходного налога млрд. руб. в год
		руб. в месяц	млрд. руб. в год
Общее число занятых	65	2508	1956	802	104
в том числе:
- бюджетная сфера	15	1801	324	-	-
- внебюджетная сфера	50	2720	1632	802	104

Как следует из приведенного расчета, дополнительная сумма подоходного налога составит 104 млрд. рублей. За счет этого источника размер средней оплаты труда в бюджетной сфере можно повысить с 1801 до 2303 рублей в месяц.

2. Изменение тарифной сетки

В настоящее время между тарифными ставками для низшего и высшего разряда установлен 10-кратный разрыв, что обусловлено исключительно низкой ставкой 1 разряда. При повышении минимальной тарифной ставки на первом этапе введения в действие законопроекта до 800-900 рублей в месяц для сохранения 10-кратного разрыва нет оснований. При решении этого вопроса целесообразно не только изменить тарифную сетку, но и повысить удельный вес тарифной ставки за счет включения в ее размер ряда надбавок и доплат, используемых до настоящего времени в качестве способа повышения уровня оплаты труда.

3. Оценка влияния повышения минимального уровня оплаты труда на темпы
инфляции

Приведенные в таблице данные показывают, что согласно данным Госкомстата РФ фактический размер оплаты труда во внебюджетной сфере составляет 4056 рублей в месяц, что на 40% превышает прожиточный минимум для одного трудоспособного и ребенка. Эта величина снимает опасения, что реализация положений законопроекта во внебюджетной сфере приведет к росту затрат и к соответствующему росту цен. Проблемы останутся только для отдельных отраслей (сельское хозяйство, легкая промышленность и некоторые другие) и убыточных предприятий.

Повышение цен товаропроизводителями в депрессивных отраслях может даже привести к позитивным результатам, так как это устранит деформации цен, вызванные искусственным сжатием платежеспособного спроса в период шоковой терапии. В дополнение к этому следует ожидать, что рост цен у товаропроизводителя не приведет к росту розничных цен, так как предполагаемый рост общей суммы оплаты труда составит примерно 3% от суммарного объема товарооборота и платных услуг. Возможное перераспределение доходов между товаропроизводителями и товаропроводящей сетью за счет вытеснения коммерческих посредников только оздоровит экономическую ситуацию.

4. Влияние роста оплаты труда на пенсионное обеспечение

Легализация значительных объемов скрытой заработной платы и повышение оплаты труда в бюджетной сфере создают качественно новую ситуацию для решения проблем пенсионного обеспечения. Речь идет о дополнительных поступлениях единого социального налога в сумме примерно 250 млрд. рублей в год (при сохранении действующих нормативов отчислений). Это дает возможность одновременно с введением в действие Закона повысить размеры пенсий до прожиточного минимума.

5. Обеспечение полной реализации положений законопроекта

Рассмотренные выше вопросы касались первого этапа повышения заработной платы. Принятые Правительством показатели роста ВВП, объемов производства и доходов домохозяйств на период до 2010 года обеспечивают возможность полной реализации положений законопроекта в предлагаемые сроки.

При этом следует иметь в виду, что повышение оплаты труда создает благоприятные условия для роста производства в реальном секторе за счет увеличения платежеспособного спроса. Это должно расширить доходную базу бюджетов всех уровней, увеличить занятость населения и оздоровить положение в депрессивных отраслях.

Повышение оплаты труда создает реальные возможности для завершения реформы в жилищно-коммунальной сфере, осуществления намечаемых изменений в условиях финансирования здравоохранения и образования без повышения нагрузки на основные слои населения.

Однако, для полного решения проблемы повышения уровня жизни населения требуется обеспечение роста ВВП не менее, чем на 10%.

В расчетах использованы официальные данные Госкомстата РФ за 2000 год, информация Минтруда РФ, Пенсионного фонда РФ, ФНПР и Института социальной политики Академии труда и социальных отношений, (в частности, результаты ежеквартального всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы).

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с
принятием проекта федерального закона N 79412-3
"О государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского
дохода"

Принятие проекта федерального закона N 79412-3 "О государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского дохода" повлечет необходимость внесения отдельных изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс законов о труде Российской Федерации и Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".