Пояснительная записка к проекту федерального закона N 98516-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (новая редакция положений, касающихся организации и деятельности органов прокуратуры) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

Пятилетие действия Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" выявило существенные недостатки в организации и деятельности этого правоохранительного ведомства. Действующая редакция указанного закона практически сохранила основные черты советской прокурорской системы, сочетающей всеобъемлющий надзор и функции по борьбе с преступностью.

Между тем в последние десятилетия деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью оказалась по существу свернутой. В результате ряда изменений уголовно-процессуального законодательства до 90 процентов уголовных дел перешло к следователям органов внутренних дел, зависимым от оперативно-розыскных служб, а также от органов исполнительной власти и местного самоуправления. Низкое качество предварительного следствия зачастую сводит на нет результаты оперативно-розыскной деятельности.

На протяжении долгих лет прокурор в общественном сознании справедливо отождествлялся с государственным обвинителем. Ныне же Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации годами не выступают в качестве государственных обвинителей в судах. Их примеру следуют и подчиненные им прокуроры. Государственное обвинение часто поддерживают неопытные сотрудники. В результате почти половина уголовных дел рассматривается вовсе без участия прокурора. В результате престиж прокуратуры неуклонно снижается. В свою очередь судьям в отсутствие прокурора приходится принимать на себя бремя изобличения подсудимых, что представляет собой грубейшее извращение сути правосудия, стимулирует обвинительный уклон, способствует появлению судебных ошибок.

Отход от борьбы с преступностью связан с тем, что в действующем законе и на практике приоритетное значение в деятельности прокуратуры придается надзору за исполнением законов федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями. Однако в стране, где функционируют миллионы чиновников, каждодневно возникают тысячи юридических лиц, задача проследить за законопослушностью всех их для сравнительно немногочисленной прокуратуры абсолютно нереальна. Результаты этого надзора мизерны. Прокурорские протесты и представления в отличие от судебных решений не имеют обязательной силы и мало влияют на реальное положение дел. Прокурорские проверки в порядке общего надзора значительно уступают по уровню профессионализма обследованиям, осуществляемым финансовыми, экономическими, техническими, санитарными, экологическими и другими ведомственными и межведомственными контрольно-ревизионными органами.

Еще один юридический атавизм - характер участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел, при котором он фактически надзирает за судом, дает ему указания в виде заключений. Кроме того, зачастую вступая в дело в интересах отдельных физических и юридических лиц, прокурор попадает в рискованную ситуацию, чреватую корыстными должностными злоупотреблениями и размыванием общегосударственных интересов.

Необъятность, неопределенность, невостребованность прокурорских функций способствуют безответственности, произволу, моральной деградации, коррупции. Опыт прокурорской деятельности на протяжении более семидесяти лет убеждает, что успешно совмещать общий надзор в его нынешнем виде, надзор по гражданским делам и активную борьбу с преступностью прокуратура не в состоянии. Необходимо существенное смещение центра тяжести работы прокуратуры в сторону борьбы с преступностью.

Процессуальное руководство расследованием, поддержание обвинения в суде - это то, чем должна заниматься прокуратура, что никто, помимо нее, не сделает должным образом. И это именно то, что в нынешних условиях исключительно актуально. Сосредоточив силы в этом направлении, прокуратура может и должна добиться перелома в борьбе с преступностью..

Современное положение прокуратуры в известной мере отличается от советского периода, когда она была подконтрольна партийным органам. Сегодня, в условиях конституционно закрепленного разделения властей, прокуратура фактически оказалась вне какой-либо из ветвей власти, и как следствие - неподконтрольной обществу и государству. Представляется, что, выполняя функцию уголовного преследования, прокурор осуществляет особый вид исполнительной власти - обвинительную власть. Очевидно, что в этом качестве Генеральный прокурор должен отвечать за свою деятельность перед Президентом страны как гарантом законности и руководителем правоохранительных и силовых структур.

Изложенная концепция реформирования прокуратуры была отражена в проекте федерального закона, внесенного авторами в конце прошлого года в Государственную Думу. Как и следовало ожидать, она встретила мощное сопротивление со стороны руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, считающего состояние прокурорской деятельности вполне удовлетворительным, а какие бы то ни было намеки на реформирование этого ведомства абсолютно недопустимым. Однако наш подход встретил понимание юридической общественности и многих российских граждан, явно не разделяющих оптимизм прокурорского начальства.

Вместе с тем в ходе дискуссии по нашему законопроекту были высказаны некоторые замечания, которые было решено учесть при его доработке до рассмотрения в первом чтении. Прежде всего следует согласиться с тем, что на переходный период можно сохранить за прокуратурой функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и исполнением законов государственными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля, а также их должностными лицами. Иначе говоря, общий надзор должен быть ограничен действиями субъектов, наделенных определенными властными полномочиями. Однако нет никакой необходимости сохранять такой надзор в гражданском обороте, в частно-правовой сфере, где действуют коммерческие и некоммерческие организации. Соответствующим образом предлагается сузить полномочия прокурора в гражданском и арбитражном процессе с тем, чтобы он имел возможность отстаивать публично-правовые интересы как равноправный участник судебного разбирательства, но не был вовлечен в споры частных лиц.

Учтено также замечание о нецелесообразности подготовки совершенно новой редакции закона, в связи с чем настоящая законодательная инициатива оформлена в виде изменений и дополнений в действующий Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".

Законопроект исходит из сохранения существующего уровня материального и социального обеспечения прокурорских работников. Его реализация не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

1). Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1964, N 24, ст.407; 1965, N 51, ст.1291; 1966, N 32, ст.773; 1968, N 7 ст.252; 1973, N 51, ст.1114; 1974, N 51, ст.1346; 1977, N 24, ст.586; 1980, N 32, ст.987; 1981, N 23 ст.800; N 37, ст.1264; N 46, ст.1555; 1984, N 3, ст.106; 1985, N 5 ст.163; N 9, ст.305; 1986, N 14, ст.413; N 48, ст.1397; 1987, N 9, ст.250; 1988, N 1, ст.1; N 5 ст.137; 1989, N 16, ст.398; Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 15, ст.494; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 15, ст.768; N 27, ст.1560; N 30, ст.1794; N 34, ст.1966; 1993, N 17, ст.593; N 22, ст.787; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 18, ст.1596; N 49, ст.4696; 1996, N 1, ст.19; N 35, ст.4134; N 49, ст.5499; 1997, N 12 ст.1373; N 47, ст.5341; 1998, N 26, ст.3010; 1999, N 1, ст.5; 2000, N 33, ст.3346).

2). Кодекс законов о труде Российской Федерации (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1971, N 50, ст.1007; 1973, N 39, ст.825; 1980, N 34, ст.1063; 1982, N 47, ст.1725; 1983, N 51, ст.1782; 1987, N 40, ст.1410; 1988, N 14, ст.395; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 41, ст.2254; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 8, ст.599, N 35 ст.3504; N 48, ст.4564; 1996, N 49, ст.5490; 1998, N 31, ст.3803; 1999, N 29, ст.3702).

3). Семейный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства РФ, 1996, N 1, ст.16; 1997, N 46, ст.5243; 1998, N 26, ст.3014; 2000, N 2, ст.153).

4). Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, N 40, ст.592; 1963, N 15, ст.288; N 36, ст.661; 1965, N 50, ст.1243; 1966, N 35, ст.946; N 36, ст.1018; N 38, ст.1039; 1968, N 20, ст.859; 1969, N 4, ст.89; 1970, N 14, ст.256; N 22, ст.442; 1971, N 22, ст.432; N 42, ст.881; 1972, N 26, ст.663; N 51 ст.1207; 1973, N 16, ст.353; N 17, ст.372; 1974, N 29, ст.781, 782; 1975, N 33, ст.699; 1977, N 1,ст.2; N 6, ст.129, 130; N 12, ст.257; N 51, ст.1217; 1978, N 15, ст.410; 1980, N 20, ст.536; 1981, N 34, ст.1151; 1983, N 32, ст.1153; N 37, ст.1334; 1984, N 5, ст.168; 1985, N 5, ст.163; N 40, ст.1398; 1986, N 23, ст.638; 1987, N 27, ст.961; N 36, ст.1295; N 43, ст.1501; 1988, N 2, ст.35; N 14, ст.396, 397; N 33, ст.1081; N 48, ст.1529; 1989, N 16, ст.397; N 28, ст.739; N 37, ст.1074; N 50, ст.1478; 1990, N 3, ст.79; Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 15, ст.494; N 52, ст.1867; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 17, ст.894; N 25, ст.1389; N 27, ст.1560; N 29, ст.1687; N 30, ст.1794; N 33, ст.1912; N 49, ст.2866; 1993, N 3, ст.97; N 10, ст.360; N 17, ст.593; N 21, ст.749; N 22, ст.789; N 28, ст.1067; N 32, ст.1231; N 33, ст.1313; Российская газета, 1993, 9 сентября, N 174; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 10, ст.1109; N 17, ст.1950; 1995, N 11, ст.939; N 17, ст.1471; N 18, ст.1595; N 21, ст.1927; N 30 ст.2866, 2867; N 51, ст.4973; 1996, N 16, ст.1769; N 25, ст.2964; N 32, ст.3843; N 52, ст.5881; 1997, N 1, ст.4; N 12, ст.1374; N 46, ст.5244, 5245; N 51, ст.5716, 1998, N 28, ст.3260; N 30, ст.3613; 1999, N 1, ст.5; N 28, ст.3491; 2000, N 16, ст.1641; N 33, ст.3345).

5). Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, N 27, ст.909; 1985, N 40, ст.1398; 1986, N 6, ст.176; N 23, ст.638; 1987, N 27, ст.961; 1988, N 12, ст.341; N 31, ст.1005; 1989, N 10, ст.246; N 15, ст.369; N 50, ст.1477; 1990, N 1, ст.3; N 10, ст.287; Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 21, ст.232; 1991, N 15, ст.494; N 18, ст.567; N 52, ст.1867; 1992, N 3, ст.86; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 17, ст.894; N 34, ст.1970; 1993, N 3, ст.97; N 32, ст.1231; N 35, ст.1313; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 11, ст.939, N 18, ст.1594, N 30, ст.2865, 2866, 2869; 1996, N 22 ст.2593; N 32, ст.3843, N 33 ст.3964, N 49, ст.5496, 1997, N 11, ст.1239; N 24, ст.2731; 1998, N 26, ст.3011; 1999, N 14, ст.1651; 2000, N 2, ст.125).

6). Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст.3506; 1996, N 17, ст.1917, N 49, ст.5500, 1997, N 12, ст.1378; 2000, N 32, ст.3330).

7). Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; 2000, N 31, ст.3205).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

Вносимый проект федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не требует дополнительного финансирования за счет бюджетных средств.