Апелляционное определение СК по административным делам Московского областного суда от 11 ноября 2019 г. по делу N 33а-35345/2019

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Брыкова И.И, судей Курлаевой И.В, Сухановой И.Н, при помощнике судьи Копцевой А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании 11 ноября 2019 года апелляционную жалобу Родионова А. В, Щеголева М. Ю. на решение Орехово-Зуевского городского суда "данные изъяты" от "данные изъяты" по делу по административному исковому заявлению Родионова А. В, Щеголева М. Ю. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по "данные изъяты" о признании незаконным уведомления о приостановлении и решения об отказе в учете изменений объекта недвижимости, и обязании осуществить действия по государственному кадастровому учету изменений объекта недвижимости.

Заслушав доклад судьи Курлаевой И.В, объяснения Родионова А.В, Щеголева М.Ю, их представителя Евстигнеевой Т.А, установила:

Родионов А.В. и Щеголев М.Ю, с учетом уточнения заявленных требований, обратились в Орехово-Зуевский городской суд "данные изъяты" с административным иском к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по "данные изъяты" (далее Управление Росреестра по "данные изъяты") о признании незаконным решение ответчика "данные изъяты" от "данные изъяты" о приостановлении государственного кадастрового учета изменений объекта недвижимости - земельного участка с кадастровым номером 50:24:0060833:80, расположенного по адресу: "данные изъяты" (Дороховское с/п); в части вида разрешенного использования земельного участка; и признании незаконным решения Управления Росреестра по "данные изъяты" N МО-19/РКФ-238869 от "данные изъяты" об отказе в учете изменений объекта недвижимости. В качестве способа восстановления нарушенного права просили возложить на Управление Росреестра по "данные изъяты" обязанность осуществить действия по государственному кадастровому учету изменений вида разрешенного использования указанного выше земельного участка.

Требования мотивировала тем, что являются собственниками указанного выше земельного участка - по 1/2 доли каждый. В целях освоения земельного участка административными истцами в Комитете по архитектуре и градостроительству "данные изъяты" был получен генеральный план земельного участка, в котором указано, что данный земельный участок расположен в зоне СХ3 - зона сельскохозяйственного производства, которая установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыболовства), в том числе для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства. Установлен градостроительный регламент, в рамках которого предоставлена информация об основных и вспомогательных видах разрешенного использования, которые могут быть использованы для указанного выше земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории (части) территории сельского поселения Дороховское Орехово-Зуевского муниципального района "данные изъяты" (далее ПЗЗ), утвержденного решением Совета депутатов Орехово-Зуевского муниципального района от "данные изъяты" "данные изъяты". Административными истцами в соответствии с ПЗЗ был выбран основной вид разрешенного использования - обеспечение сельскохозяйственного производства (код 1.18), а также вспомогательные виды разрешенного использования: склады (код 6.9), обслуживание автотранспорта (код 4.9) и магазины (код 4.4), после чего они обратились в Управление Росреестра по "данные изъяты" с заявлением о кадастровом учете изменений объекта недвижимости.

Однако, решением административного ответчика от "данные изъяты" государственный кадастровый учет был приостановлен, а в последующем решением от "данные изъяты" решением ответчика было отказано в государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости. В качестве основания приостановления государственного кадастрового учета ответчик со ссылкой на положения ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ указал, что земельный участок административных истцов относится к землям особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Между тем по информации Комитета по архитектуре и градостроительству "данные изъяты", направленной по запросу регистратора, земельный участок истцов отсутствует в перечне особо ценных сельскохозяйственных угодий.

Решением Орехово-Зуевского городского суда "данные изъяты" от "данные изъяты" в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Родионов А.В. и Щеголев М.Ю. просят об отмене данного решения, ссылаясь на ошибочную оценку судом фактических обстоятельств дела, неправильное истолкование материального закона, подлежащего применению к возникшим правоотношениям.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 12 статьи 29 Федерального закона от "данные изъяты" N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ) приостановление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав и (или) отказ в государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав могут быть обжалованы заинтересованным лицом в суд.

В соответствии с п. 5, п. 7 7 ч. 1 ст. 26 Федерального закона N 218-ФЗ осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если: не представлены документы, необходимые для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав (п. 5 ч. 1 ст. 26); форма и (или) содержание документа, представленного для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 26).

Согласно статье 27 указанного выше Федерального закона в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказывается по решению государственного регистратора прав в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, указанные в статье 26 настоящего Федерального закона.

Из материалов дела усматривается, что Родионов А.В. и Щеголев М.Ю. являются собственниками указанного выше земельного участка, по 1/2 доли каждый.

"данные изъяты" административные истцы обратились в Управление Росреестра по "данные изъяты" с заявлением о внесении изменений в государственный кадастровый учет объекта недвижимости - указанного земельного участка, в части сведений о виде разрешенного использования земельного участка.

К заявлению административными истцами был представлен градостроительный план земельного участка, выданный Комитетом по архитектуре и градостроительству "данные изъяты", в соответствии с которым земельный участок истцов расположен в территориальной зоне СХ3 - зона сельскохозяйственного производства, которая установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыболовства), в том числе для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства. Также административными истцами к заявлению прилагались ПЗЗ в части принадлежащего им земельного участка.

Уполномоченный орган "данные изъяты" приостановил осуществление кадастрового учета, со ссылкой на то обстоятельство, что в соответствии с ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Также было указано, что согласно фрагменту карты градостроительного зонирования не представляется возможным идентифицировать принадлежность земельного участка.

Решением апелляционной комиссии решение административного ответчика от "данные изъяты" оставлено без изменений.

Впоследствии, решением Управления Росреестра по "данные изъяты" от "данные изъяты" административным истцам отказано в государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости, в связи с истечением срока приостановления и не устранения причин, препятствующих осуществлению государственного кадастрового учета, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

По смыслу статей 1 и 7 ЗК РФ, земельные участки должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением.

В пункте 1 статьи 7 ЗК РФ определено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Действительно, в силу указанной выше правовой нормы любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. При этом виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац 3 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Пунктом 3 статьи 85 ЗК РФ установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 37 ГрК РФ).

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно пункту 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от "данные изъяты" N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от "данные изъяты" N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от "данные изъяты" N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до "данные изъяты", закрепляла положения о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населенных пунктов.

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Таким образом, установление градостроительных регламентов, зонирование, установление видов разрешенного использования в отношении земель сельскохозяйственного назначения без перевода земель в другую категорию противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации, положениям статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается принятие органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Принимая решения о приостановлении кадастрового учета и об отказе во внесении в ЕГРН сведений об избранном административными истцами ВРИ земельного участка, административный ответчик действовал в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия не находит оснований к отмене постановленного по делу решения об отклонении заявленного Родионовым А.В. и Щеголевым М.Ю. административного иска.

Доводы жалобы сводятся, по сути, к переоценке доказательств и иному толкованию положений действующего законодательства, что само по себе не может служить основанием к отмене правильного по существу судебного акта.

Каких-либо нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену или изменение состоявшегося по делу решения, судебной коллегией не установлено.

Предусмотренных ст. 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Орехово-Зуевского городского суда "данные изъяты" от "данные изъяты" оставить без изменения, апелляционную жалобу Родионова А.В, Щеголева М.Ю. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи