Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 02 декабря 2019 г. по делу N 33а-8379/2019

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Шаповалова Д.В., судей Ставича В.В., Гордеевой О.В., при секретаре Салиховой Н.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шаповалова Д.В. административное дело по апелляционной жалобе Общероссийского общественного движения Защиты прав человека "За права человека" на решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 21 августа 2019 года, которым постановлено:

"Отказать Общероссийскому общественному движению Защиты прав человека "За права человека" в удовлетворении требований к Минюсту России, заместителю начальника отдела по делам общественных объединений и политических партий департамента по делам некоммерческих организаций Дорофеевой Н.В, советнику Дьячковой Т.Ю. о признании акта незаконным и необоснованным", УСТАНОВИЛА:

Общероссийское общественное движение Защиты прав человека "За права человека" обратилось в суд с административным иском к Минюсту России о признании незаконным акта проверки от.., мотивируя свои требования тем, что была нарушена процедура и сроки проведения проверки. Копия распоряжения от... не вручалась представителю организации.

Представитель административного истца в судебное заседание не явился, извещался надлежащим образом. Представители Министерства юстиции Российской Федерации явились, возражали против удовлетворения заявленных требований.

Суд постановилприведенное выше решение, об отмене которого по доводам апелляционной жалобы просит Общероссийское общественное движение Защиты прав человека "За права человека".

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав представителя административного истца Жукову О.В, представителей Министерства юстиции Российской Федерации - Дьячкову Т.Ю, Дорофееву Н.В, обсудив доводы апелляционной жалобы, находит, что решение Замоскворецкого районного суда г.Москвы от 21 августа 2019 года отмене либо изменению не подлежит, как постановленное в соответствии с нормами материального и процессуального права.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции допущено не было.

Судом при рассмотрении дела установлено, что Генеральная прокуратура России обратилась в Министерство юстиции России с требованием от... г. N... о выявленных нарушениях в деятельности Общероссийского общественного движения Защиты прав человека "За права человека".

По итогам рассмотрения требования прокуратуры Минюстом России... г вынесено распоряжение N... о проведении внеплановой документарной проверки.

... года в рамках межведомственного взаимодействия Минюстом России направлялись запросы в соответствующие государственные органы.

Уведомление о проверке N... направлялось в адрес Совета Движения (...).

Согласно информации, размещенной на сайте административного истца в сети Интернет... года (...), указанное уведомление, содержащее также перечень необходимых для проверки документов, получено... г.

В соответствии с распоряжением срок проведения проверки составил 20 рабочих дней (с... по... г.).

По итогам проверки составлен акт, направлены: предупреждение от... г. N... ; представление от... г. N.., в которых указано, что движение осуществляет уставную деятельность с нарушениями законодательства Российской Федерации и положений своего Устава, выявлены признаки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, а именно: опосредованное получение денежных средств из иностранных источников и участие в политической деятельности.

... г. в отношении Движения составлен протокол по делу об административном правонарушении, предусмотренном... Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением Мещанского районного суда г. Москвы от... г. Движение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного... КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере...

Решением Московского городского суда от 22 мая 2019 г. апелляционная жалоба Движения оставлена без удовлетворения, решение Мещанского районного суда г. Москвы от 23 апреля 2019 г. без изменения.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что акт составлен уполномоченным органом, проверка Движения проведена в строгом соответствии с действующим законодательством, основания для признания акта незаконным отсутствуют.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда "Костромской центр поддержки общественных инициатив" и др." отмечено, что признание конкретных российских некоммерческих организаций выполняющими функции иностранного агента, объективно обусловленное тем, что они реально вовлечены в установленную названным Федеральным законом систему правоотношений, связанных с получением денежных средств и иного имущества от иностранных источников, имеет своим предназначением их идентификацию в качестве специфического субъекта политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу тем или иным государственным и общественным институтам, даже если они действуют по поручению и (или) в интересах соответствующих иностранных источников, а потому любые попытки обнаружить в словосочетании "иностранный агент", опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие свое значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно-правовых оснований.

В условиях, когда Российская Федерация, как это прямо следует из преамбулы Конституции Российской Федерации, не мыслит себя вне мирового сообщества, получение российскими некоммерческими организациями, принимающими участие в политической деятельности, иностранного финансирования - по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 июня 2010 года N 14-П, - само по себе не может ставить под сомнение лояльность таких организаций по отношению к своему государству. Иное не только было бы несовместимо с конституционной необходимостью обеспечения взаимного доверия и уважения граждан (их объединений) и государства, но и противоречило бы статье 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возлагающей на государство обязанность охранять достоинство личности и не допускать его умаления. Соответственно, законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает негативной оценки такой организации со стороны государства, не рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым не может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и (или) цели ее деятельности.

Возложение на некоммерческие организации, получающие иностранное финансирование и участвующие в политической деятельности на территории Российской Федерации, обязанности в уведомительном порядке заявить о себе в качестве некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, по смыслу статей 2, 18, 24 (часть 2), 29 (часть 4) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как несовместимое с конституционными целями и ценностями, поскольку оно направлено на обеспечение информированности всех заинтересованных лиц об участии иностранных субъектов (государств, организаций или индивидов) в денежной и (или) иной материальной поддержке некоммерческих организаций, принимающих участие в политической деятельности, имеющей целью оказание воздействия на содержание решений органов государственной власти и проводимую ими государственную политику, а также на формирование соответствующего общественного мнения.

Учитывая, что получение некоммерческими организациями денежных средств и иного имущества от иностранных источников не исключает возможности их использования для оказания влияния на государственные органы Российской Федерации в интересах таких источников, законодательное выделение некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, согласуется также с положениями Конституции Российской Федерации о суверенной государственности России и о признании носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонационального народа (преамбула; статья 3, часть 1).

Подтверждением наличия намерений участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации могут быть учредительные, программные и иные официальные документы некоммерческой организации, публичные выступления ее руководителей (должностных лиц), содержащие призывы к принятию, изменению или отмене тех или иных государственных решений, уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования, направленные данной некоммерческой организацией в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, подготовка и выдвижение законодательных инициатив, а также другие проявления социальной активности, объективно свидетельствующие о ее желании заниматься организацией и проведением политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику.

Как вытекает из содержания взаимосвязанных положений пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", некоммерческая организация - для того чтобы быть признанной выполняющей функции иностранного агента - должна:

быть российской некоммерческой организацией, что исключает отнесение к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, международных и иностранных организаций, включая их представительства (филиалы), открытые на территории Российской Федерации;

получать денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ). При этом ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денежных средств или иного имущества юридического значения не имеют, чем, по существу, блокируется возможность произвольного истолкования и применения указанных законоположений в части, относящейся к условиям получения иностранного финансирования. Вместе с тем важно учитывать, что соответствующие денежные средства и иное имущество должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) некоммерческой организации, а приняты ею; если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, тем более когда такие действия предпринимаются до начала участия в политической деятельности, объявление себя некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не требуется. В противном случае некоммерческие организации были бы поставлены в положение, не согласующееся с презумпцией законности и добросовестности их деятельности и не позволяющее им определять приемлемые источники получаемых денежных средств и иного имущества и самостоятельно решать вопрос об их принятии;

участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, т.е. независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, участвовать (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Их формы могут быть самыми разнообразными: помимо собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования политические акции могут выражаться в предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении, в том числе с использованием современных информационных технологий, своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, а также в других действиях, исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие - непосредственное или путем формирования общественного мнения - на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества.

Согласно п. 10 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" сведения, содержащиеся в представляемых для государственной регистрации документах некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, составляют реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, ведение которого осуществляется уполномоченным органом. Порядок ведения указанного реестра устанавливается уполномоченным органом.

Указанный Порядок утвержден Приказом Минюста РФ от 30 ноября 2012 г. N 223 "О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (зарегистрирован в Минюсте РФ 30 ноября 2012 г.; регистрационный N 25980).

Согласно п. 2 Порядка ведение реестра осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Министерство).

Включение в реестр происходит по заявлению самой некоммерческой организации (пп. "а" п. 6, п. 9, п. 11, п. 12 Порядка).

Основанием для внесения изменений в реестр является распоряжение Министерства, принимаемое в связи с поступлением в Министерство документов, предусмотренных пунктом 3 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", абзацем восьмым части первой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" (абз. 3 п. 10 Порядка).

Вместе с тем при невыполнении некоммерческой организацией обязанности подать такое заявление, включение ее в реестр возможно по инициативе Министерства юстиции РФ.

В силу п. 7 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр.

Таким образом, Министерство юстиции РФ вправе было решать вопрос о проведении проверки Движения на предмет деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента и как следствие составлять Акт по итогам указанной проверки.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Минюстом России нарушен срок проведения проверки, судебная коллегия находит надуманными, поскольку проведение проверки регулируется Законом N82-ФЗ, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также Административным регламентом исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456.

В соответствии с пунктами 38, 39 Административного регламента N456 основанием для начала подготовки к проверке является распоряжение о проведении проверки.

Специалист уполномоченного органа на основе имеющихся документов, касающихся деятельности проверяемой некоммерческой организации: уточняет вопросы, подлежащие проверке; готовит и обеспечивает направление запросов, в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в органы государственной статистики, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иные органы государственного надзора и контроля о получении информации о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческой организации в соответствии с подпунктом 2 пункта 5 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", а также в иные организации и учреждения, располагающие информацией о деятельности проверяемой некоммерческой.

Все вышеуказанные действия, в том числе направление запросов в государственные органы в рамках межведомственного информационного взаимодействия, являются подготовкой к проверке.

Подготовка к проверке на основании пункта 27 Административного регламента N 456 относится к одному из обязательных административных действий уполномоченного органа (Минюста России) при проведении проверки.

На основании пункта 5 статьи 32 Закона N 7-ФЗ Минюст России вправе запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций.

Проверка деятельности некоммерческих организаций (общественных объединений) осуществляется в сроки, указанные в распоряжении о проведении проверки (пункты 22, 51 Административного регламента N 456).

В соответствии с пунктом 42 Административного регламента N 456 подписанное уведомление направляется некоммерческой организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении не позднее, чем за три рабочих дня до начала проведения проверки (в случае проведения внеплановой проверки - не менее чем за двадцать четыре часа) и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты некоммерческой организации, если такой адрес содержится в Едином государственном реестре юридических лиц либо ранее был представлен некоммерческой организацией в центральный аппарат (территориальный орган), или иным доступным способом.

С уведомлением направляется заверенная печатью центрального аппарата Минюста России (его территориального органа) копия распоряжения о проведении проверки.

Как правильно указал суд первой инстанции копия распоряжения Минюста России от... г. N... о проведении внеплановой документарной проверки направлялась в адрес Движения вместе с уведомлением о проведении проверки... г. N.., что соответствует пункту 42 Административного регламента N 456. Уведомление о проведении проверки с распоряжением о проверке 17 декабря 2018 г. направлено Минюстом России на адрес электронной почты Движения:... Вручение копии распоряжения под роспись представителю некоммерческой организации (общественного объединения) Административным регламентом N 456 не предусмотрено.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о том, что копия распоряжения от... г. N... не направлялась в установленном порядке является необоснованным.

В соответствии с пунктом 60 Административным регламентом N456 некоммерческая организация, проверка которой проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с вынесенным предупреждением (представлением) об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в Минюст России (его территориальный орган) в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предупреждения (представления) об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом некоммерческая организация вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в Минюст России (его территориальный орган).

Возражения на акт проверки за подписью Исполнительного директора Движения Пономарева Л.A. были представлены в Минюст России... г. (исх. N... от... г.). О результатах рассмотрения Минюстом России указанных возражений Движению сообщено... г. за N...

Соответственно, исполнительный орган административного истца был ознакомлен с существом акта проверки и принятых решениях, обжаловал их в установленном порядке.

Частью 2 ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Суд первой инстанции, установив, что Министерством юстиции РФ представлены доказательства, подтверждающие право на проведение проверки, соблюдение процедуры и порядка её проведения, обоснованности составления акта по её итогам, пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления.

Доводы жалобы о неизвещении о месте и времени судебного заседания надлежащим образом, также не могут влечь отмену состоявшегося решения, поскольку противоречат установленным обстоятельствам дела.

При этом судебная коллегия отмечает, что представитель административного истца участвовал в судебном заседании суда первой инстанции, активно поддерживал выраженную позицию, представлял доказательства и давал пояснения.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, были предметом исследования суда первой инстанции, их необоснованность отражена в судебном решении с изложением соответствующих мотивов.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия, ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 21 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Общероссийского общественного движения Защиты прав человека "За права человека", без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи