Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2020 г. по делу N 8а-4871/2020[88а-7654/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.

судей Баранова Г.В, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Юдкиной С.В. на решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 02 августа 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 05 ноября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Юдкиной С.В. к администрации г. Тулы об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, исследовав письменные материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Юдкина С.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Тулы о признании незаконным постановления администрации г. Тулы N 1221 от 12 апреля 2019 года "Об отмене постановления администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172", ссылаясь на то, что ей на праве собственности принадлежит помещение, расположенное по адресу: "адрес".

Постановлением администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172 жилая квартира, расположенная по адресу: "адрес" переведена в нежилое помещение.

Постановлением администрации "адрес" N 1221 от 12 апреля 2019 года в связи с вступлением в законную силу решения Пролетарского районного суда г. Тулы по делу N 2-126/2019 от 28 января 2019 года было отменено ранее принятое постановление администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172.

Считала такие действия административного ответчика противоречащими действующему законодательству и нарушающими её права и законные интересы, поскольку в решении суда, на которое при принятии оспариваемого постановления сослалась администрация г. Тулы, проходившая по данному делу третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предметом спора, отсутствует указание на отмену ранее принятого постановления, полагала, что администрация г. Тулы действовала в нарушение гражданского процессуального законодательства.

Кроме того, указала, что действия администрации г. Тулы по отмене постановления от 05 апреля 2018 года N 1172 противоречат нормам жилищного права, так как положениями статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрен перечень необходимых документов для перевода жилого помещения в нежилое и никаких иных документов орган, осуществляющий перевод помещения, права требовать не имеет.

Просила суд признать незаконным постановление администрации г. Тулы N 1221 от 12 апреля 2019 года "Об отмене постановления администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172" и обязать его отменить.

Решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 02 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 05 ноября 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной Юдкиной С.В. в Первый кассационный суд общей юрисдикции 06 февраля 2020 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов ввиду нарушения норм материального права.

Стороны о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, причина неявки не известна. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебные постановления сомнений в законности и обоснованности не вызывают, а доводы, приведенные в жалобе, не могут повлечь их отмену или изменение в кассационном порядке.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Общие принципы организации органов местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемые местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения определен статьей 17 названного выше Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Следовательно, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт при наличии предусмотренных законом оснований. Право на отмену ранее принятого акта затрагивающего интересы граждан и (или) организаций, не может быть безусловным. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права.

Ненормативный акт должен содержать ссылки на нормы закона, а также на документы и материалы, обосновывающие и подтверждающие правомерность, обоснованность и необходимость его вынесения.

Содержанием оспариваемых судебных актов и материалами дела установлено, что Юдкина С.В. является собственником помещения, расположенного по адресу: "адрес".

На основании заявления Юдкиной С.В. от 16 марта 2018 года вынесено постановление администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N о переводе жилого помещения - "адрес" кадастровым номером N, площадью 67, 4 кв.м в "адрес" в нежилое помещение.

К указанному заявлению были приложены документы, в том числе и протоколы общего собрания собственников помещений многоквартирного "адрес", расписки выборочного опроса собственников помещений, бюллетени голосования.

Решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 28 января 2019 года, вступившего в законную силу, решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном жилом "адрес", оформленное протоколом от 26 августа 2017 года, признано недействительным, а общее собрание собственников - несостоявшимся.

Постановлением администрации г. Тулы N 1221 от 12 апреля 2019 года отменено постановление администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172 "О переводе жилых помещений, расположенных по адресу: "адрес" нежилые помещения".

Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении административных исковых требований суд первой инстанции, руководствуясь нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пришел к обоснованному выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что Юдкиной С.В. не доказан факт нарушения административным ответчиком в результате вынесения оспариваемого постановления ее прав и охраняемых законом интересов. При вынесении постановлений администрация г. Тулы действовала в пределах своих полномочий, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ с соблюдением порядка и оснований принятия оспариваемых постановлений. Содержание оспариваемого постановления не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим возникшие спорные отношения. Основанием для отмены постановления послужили действия Юдкиной С.В. по предоставлению недостоверных сведений.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, поскольку они основаны на материалах дела, постановлены в соответствии с подлежащими применению нормами материального права и нашли свое подтверждение в ходе судебного разбирательства в судах первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 3 статьи 288 Гражданского кодекса Российской Федерации размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством.

Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение допускается с учетом соблюдения требований Жилищного кодекса Российской Федерации и законодательства о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Как следует из заявления Юдкиной С.В. от 16 марта 2018 года перевод жилого помещения, расположенного по адресу: "адрес" нежилое помещение осуществлялся с целью размещения салона красоты, с последующим переустройством и (или) перепланировкой, заключающейся в формировании из квартиры нежилого помещения, обеспеченного самостоятельным входом со стороны капитальной стены и лоджии.

Как указано в части 2 статьи 40 Жилищного кодекса Российской Федерации, если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, на такие реконструкцию, переустройство и (или) перепланировку помещений должно быть получено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме.

В соответствии с частью 1 и пунктами 1, 2 части 2 статьи 44 Кодекса общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме является органом управления многоквартирным домом. К компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме относятся: принятие решений о реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, капитальном ремонте общего имущества в многоквартирном доме, об использовании фонда капитального ремонта; принятие решений о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользования им.

Таким образом, несмотря на отсутствие в части 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации указания о праве органа местного самоуправления требовать от заявителя представления протокола собрания, в котором было бы отражено согласие всех собственников многоквартирного дома на стадии решения вопроса о переводе жилого помещения в нежилое, если такой перевод связан с необходимостью проведения работ по реконструкции дома, положения статьи 23 Кодекса необходимо применять в совокупности с нормами, которые предусматривают необходимость получения согласия всех собственников либо решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

Если в случае перевода помещения из жилого в нежилое возникает необходимость создания отдельного входа и разрушения части несущей стены многоквартирного дома или иного сооружения в целях обеспечения отдельного доступа в нежилое помещение, то для осуществления перевода и дальнейшего использования нежилого помещения требуется провести реконструкцию. На такую реконструкцию, в соответствии с частью 2 статьи 40 Жилищного кодекса Российской Федерации, необходимо получить согласие всех собственников. Кроме того, устройство отдельного входа связано с изменением режима пользования общим имуществом в многоквартирном жилом доме, что также невозможно без согласия участников общей долевой собственности в доме.

Предполагаемое по проекту переустройство жилых помещений, принадлежащих Юдкиной С.В. влекло за собой использование наружной стены дома и придомовой территории, то есть общего имущества собственников многоквартирного дома, поэтому по вопросу перевода жилого помещения в нежилое правовое значение имеет получение соответствующего согласия всех собственников жилого дома.

Согласно пункту 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под реконструкцией понимается изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

В силу пункта 6 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция объекта капитального строительства возможна при наличии согласия всех правообладателей данного объекта.

На основании статьи 25 Жилищного кодекса Российской Федерации переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующие внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. Перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения.

Таким образом, необходимая для перевода в нежилое помещение реконструкция, переустройство и перепланировка в соответствии с вышеприведенными нормами законодательства допускается только с согласия всех собственников общего имущества многоквартирного дома.

Юдкиной С.В. в администрацию г. Тулы было представлено решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном жилом "адрес" от 26 августа 2017 года, которое в дальнейшем было признано недействительным решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 28 января 2019 года.

При отсутствии надлежащего согласия сособственников многоквартирного жилого дома на использование Юдкиной С.В. общего имущества, администрация г. Тулы, в силу вышеуказанных норм закона, была не вправе разрешать перевод жилого помещения в нежилое.

Таким образом, постановление администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172 о переводе жилого помещения - "адрес" кадастровым номером N, площадью 67, 4 кв.м в "адрес" в нежилое помещение изначально принято в противоречие с действующим законодательством.

Принимая во внимание, что представленное Юдкиной С.В. решение общего собрания собственников многоквартирного дома признано решением суда недействительным, администрация г. Тулы правомерно в пределах своей компетенции отменила постановление администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года, принятое на основании представленных заявителем недостоверных сведений

Вопреки доводам кассационной жалобы, действующим законодательством не запрещено местному органу самоуправления отменять свой же ранее принятый ненормативный акт, решение в случае установления, что они приняты в нарушение действующего законодательства на момент их принятия.

В Федеральном законе N 131-ФЗ нет указания на причину отмены акта, не указывается, что это происходит в связи с незаконностью акта или его нецелесообразностью. Закон допускает отмену акта по усмотрению органа местного самоуправления либо должностного лица.

Однако очевидно, что отмена муниципального правового акта может повлечь изменение правоотношений, возникших на его основе, изменение объема прав и свобод человека.

Следовательно, отменяющий акт должен также соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и произвольно ограничивать субъективные права граждан.

Кроме того, следует указать, что реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, независимо от того, что законодательство об органах местного самоуправления не содержит сроков, в течение которых может быть вынесено решение об отмене ранее принятого ненормативного акта.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии у администрации г. Тулы полномочий по отмене ранее выданного разрешения на строительство, являлись предметом проверки в судах первой и апелляционной инстанций и обоснованно были признаны судами несостоятельными на том основании, что пунктом 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрена возможность отмены (приостановления действия) муниципального правового акта органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Аналогичные положения содержат статьи 15, 16 Устава г. Тулы.

Постановление администрации г. Тулы N 1221 от 12 апреля 2019 года является мотивированным, содержащим как указание на закон, на основании которого оно принято, так и указание на основания для рассмотрения вопроса об отмене постановления администрации г. Тулы от 05 апреля 2018 года N 1172.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к несогласию с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебных решений, либо опровергали выводы судов первой и апелляционной инстанций, в связи с чем признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда и апелляционного определения.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены решения суда и апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда, определила:

решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 02 августа 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 05 ноября 2019 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Юдкиной С.В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: