Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2020 г. по делу N 8а-1000/2020-(8Га-6427/2019)[88а-3275/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Пушкаревой Н.В, Недорезова Д.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии N 81 Федерального медико-биологического агентства", поданную через суд первой инстанции 20 декабря 2019 г, на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г, по административному делу N 2а-341/2019 по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Дент-Классик" к Федеральному государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии N 81 Федерального медико-биологического агентства", Межрегиональному управлению N 81 Федерального медико-биологического агентства о признании незаконными распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки, действий по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена, протоколов лабораторных исследований, экспертного заключения, акта проверки, предписания.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения представителей ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" Тимофеева И.В, Богданова И.М, представителей ООО "Дент-Классик" Ламковой О.В, Кологривого П.А, представителя Межрегионального управления N 81 ФМБА России Сыпачева В.Н, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ООО "Дент-Классик" обратилось в суд с административным исковым заявлением к ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России", Межрегиональному управлению N 81 ФМБА России о признании незаконными распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки, действий по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена, протоколов лабораторных исследований, экспертного заключения, акта проверки, предписания.

В обоснование требований указало, что ООО "Дент-Классик" осуществляет деятельность в области медицины, связанной со стоматологической деятельностью, в нежилом помещении, расположенном на первом этаже многоквартирного жилого дома по адресу: "адрес". По заявлению Орловой Н.Л, проживающей в квартире N "адрес" указанного дома, о наличии у нее в квартире посторонних запахов, инициирована проверка ООО "Дент-Классик".

30 ноября 2018 г. Межрегиональным управлением N 81 Федерального медико-биологического агентства вынесено распоряжение о проведении внеплановой проверки.

По результатам проведенных исследований ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" составлено экспертное заключение N N от 20 декабря 2018 г, которое содержит выводы о том, что из представленных документов не представляется возможным сделать вывод об автономности механической вытяжной вентиляции ООО "Дент-Классик" от общедомовой системы вентиляции. При этом по результатам измерений выявлено нарушение автономности вентиляционной системы ООО "Дент-Классик" от вентиляции жилого дома.

По результатам проведенной экспертизы Межрегиональным управлением N 81 ФМБА России составлен акт N "данные изъяты" от 21 декабря 2018 г, где указано о выявленном нарушении автономности вентиляционной системы ООО "Дент-Классик" от вентиляции жилого дома, что не соответствует требованиям санитарных норм. Также установлено наличие аммиака в помещениях ООО "Дент-Классик" и превышение его среднесуточной предельно-допустимой концентрации.

21 декабря 2018 г. вынесено предписание N N об устранении выявленных нарушений санитарных правил, 9 января 2019 г. составлен протокол об административном правонарушении.

Полагает, что экспертное заключение N N от 20 декабря 2018 г, акт N N от 21 декабря 2018 г.; предписание N N от 21 декабря 2018 г. являются незаконными, поскольку при проведении проверки допущены грубые нарушении требований законодательства.

Считает, что допущены нарушения при отборе проб воздуха в нежилом помещении и квартире при замерах системы вентиляции.

Выводы о нарушении автономности системы вентиляции ООО "Дент-Классик" сделаны экспертом без исследования технической документации и обследования вентиляционного канала в кухне квартиры N N Эксперт в отсутствие соответствующих знаний не мог делать выводы о наличии или отсутствии самовольного подключения к вентиляции со стороны собственника квартиры N N.

Просило признать незаконными действия ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена при проведении в отношении ООО "Дент-Классик" внеплановой выездной проверки с 5 декабря 2018 г. по 29 декабря 2018 г.;

признать незаконным распоряжение (приказ) Межрегионального управления N 81 ФМБА России о проведении внеплановой выездной проверки от 30 ноября 2018 г. N N;

признать незаконными протоколы лабораторных исследований, проводимых ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" N N от 13 декабря 2018 г, N N от 14 декабря 2018 г. N N от 19 декабря 2018 г.;

признать незаконным экспертное заключение ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" N N от 20 декабря 2018 г. на условия проживания в жилой квартире, расположенной по адресу: "адрес";

признать незаконным вынесенный Межрегиональным управлением N 81 ФМБА России акт проверки N N от 21 декабря 2018 г.;

признать незаконным вынесенное Межрегиональным управлением N 81 ФМБА России предписание N N от 21 декабря 2018 г. об устранении выявленных нарушений санитарных правил.

Решением Северского городского суда Томской области от 12 апреля 2019 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г. решение Северского городского суда Томской области от 12 апреля 2019 г. отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление ООО "Дент-Классик" к ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА", Межрегиональному управлению N 81 ФМБА о признании незаконными распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки, действий по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена, протоколов лабораторных исследований, экспертного заключения, акта проверки, предписания удовлетворено, постановлено:

признать незаконными распоряжение Межрегионального управления N 81 ФМБА о проведении внеплановой выездной проверки от 30 ноября 2018 г. N N;

действия ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена при проведении в отношении ООО "Дент-Классик" внеплановой выездной проверки с 5 декабря 2018 г. по 29 декабря 2018 г.;

протоколы лабораторных исследований, проводимых ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" N N от 13 декабря 2018 г, N N от 14 декабря 2018 г, N N от 19 декабря 2018 г.;

экспертное заключение ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" N N от 20 декабря 2018 г. на условия проживания в жилой квартире, расположенной по адресу: "адрес";

акт проверки Межрегионального управления N 81 ФМБА России N N от 21 декабря 2018 г.;

предписание N N от 21 декабря 2018 г. Межрегионального управления N 81 ФМБА России об устранении выявленных нарушений санитарных правил.

В кассационной жалобе ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" ставит вопрос об отмене апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г, просит оставить в силе решение Северского городского суда Томской области от 12 апреля 2019 г.

В судебном заседании представители ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" Тимофеев И.В, Богданова И.М. кассационную жалобу поддержали.

Представители ООО "Дент-Классик" Ламкова О.В, Кологривый П.А. против удовлетворения кассационной жалобы возражали.

Представитель Межрегионального управления N 81 ФМБА России Сыпачев В.Н. полагал кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Судом установлено и следует из материалов дела, что распоряжением руководителя межрегионального управления N 81 ФМБА России Веревкина В.Д. от 30 ноября 2018 г. на основании подпункта "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" назначена внеплановая выездная проверка в отношении ООО "Дент-Классик" по адресу: "адрес". Срок проведения проверки установлен с 5 декабря 2018 г. по 29 декабря 2018 г.

К проведению проверки в качестве представителей экспертной организации привлечены представители ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" Харламов А.В. - заведующий санитарно-эпидемиологическим отделом, врач по общей гигиене, Зайцев П.Н. - заведующий эпидемиологическим отделением санитарно-эпидемиологического отдела, врач-эпидемиолог, Дубе Н.Ю. - врач-эпидемиолог ЭО СЭО, Хайров Ю.А. - врач по общей гигиене ОГ СЭО, Заведий Е.А. - эксперт-физик ЛНИ ИЛ, Мартынов А.Г. - эксперт-физик ЛНИ ИЛ, Попадейкина О.А. - эксперт-физик ЛНИ ИЛ, Михалева Г.Г. - помощник врача по гигиене труда ООиПП, Голяк И.И. - техник по отбору проб ООиПП, Максимова Т.Г. - техник по отбору проб ООиПП.

Согласно акта проверки N N от 21 декабря 2018 г. в ходе проверки осуществлялось обследование помещений, оборудования: систем механической приточно-вытяжной вентиляции в помещениях ООО "Дент-Классик", исследования воздуха в помещениях ООО "Дент-Классик", а также в квартире Орловой Н.Л. на содержание аммиака, измерение величины воздухообмена в жилых помещениях, обеспечиваемого общей вытяжной системой вентиляции в квартире Орловой Н.Л. при включенной и отключений вентиляции, в помещениях ООО "Дент-Классик". В ходе проверки также рассмотрено экспертное заключение ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" от 20 декабря 2018 г. N N и выявлены нарушения обязательных требований пункта 5.10 главы V СанПиН 2.1.3.2630-10, пункта 4.8 СанПиН 2.1.22645-10, допущенные ООО "Дент-Классик".

По итогам проведенной проверки Межрегиональным управлением N 81 ФМБА России вынесено предписание N N от 21 декабря 2018 г, которым ООО "Дент-Классик" предписано обеспечить работу систем механической приточно-вытяжной вентиляции П2, В2 и П3, Б4 в стоматологической клинике ООО "Дент-Классик" в соответствии с пунктом 5.10 главы V СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", пунктом 4.8 СанПиН 2.1.22645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях". Установлен срок исполнения предписания - 21 января 2019 г.

Предписание получено директором ООО "Дент-Классик" Ламковой О.В. 21 декабря 2018 г.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки от 30 ноября 2018 г. N N, акт проверки N N от 21 декабря 2018 г, предписание N N от 21 декабря 2018 г. являются законными, соответствуют нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, составлены уполномоченными на это лицами, которые действовали в пределах компетенции, незаконных действий сотрудниками ФГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России", Межрегионального управления N 81 ФМБА России не допущено.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции исходил из того, что органом государственного контроля (надзора) к проведению выездной проверки юридического лица была привлечена экспертная организации, состоящая в гражданско-правовых отношениях с юридическим лицом, в отношении которого проводится проверка, что прямо запрещено пунктом 6 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и нарушение названного запрета в силу подпункта 8 пункта 2 статьи 20 того же Закона является грубым нарушением установленных законом требований к проведению проверки юридического лица, данное обстоятельство на основании пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ является достаточным для признания незаконными как распоряжения (приказа) Межрегионального управления N 81 ФМБА России о проведении внеплановой выездной проверки от 30 ноября 2018 г. N N, так и результатов проведенной внеплановой выездной проверки.

При этом суд апелляционной инстанции указал, что между ФГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" в лице главного врача Зайцева Е.П. и ООО "Дент-Классик" в лице директора Ламковой О.В. заключен договор на оказание услуг по проведению лабораторных и инструментальных исследований N 17-60 от 6 марта 2017 г. Согласно пункту 2.1.3 срок оказания услуг определен с момента подписания договора по 31 декабря 2018 г.

Договор на оказание услуг N 17-60 от 6 марта 2017 г. на момент проведения проверки действовал и исполнялся сторонами, о чем свидетельствуют акты выполненных работ N 26 от 15 января 2019 г, N N от 20 октября 2018 г, протоколы лабораторных исследований N N от 28 декабря 2018 г, N N от 9 января 2019 г.

Протоколы лабораторных исследований, выполненные специалистами ФГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" в рамках исполнения договора N N от 6 марта 2017 г, подписаны, в том числе заведующим санитарно-эпидемиологическим отделом Харламовым А.В, который принимал участие во внеплановой выездной проверке и дал соответствующее экспертное заключение от 20 декабря 2018 г. N N.

Соответственно применительно к условиям статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, данный договор действовал на момент проведения внеплановой выездной проверки Межрегионального управления N 81 ФМБА России ООО "Дент-Классик".

Распоряжением от 30 ноября 2018 г. N N к проведению проверки привлекались не эксперты, самостоятельно аттестованные в установленном порядке, а работники ФГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России", которое имеет аккредитацию на проведение соответствующих испытаний. Заключение дано от имени ФГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России".

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции о том, что распоряжение Межрегионального управления N 81 ФМБА России о проведении внеплановой выездной проверки от 30 ноября 2018 г. N N, акт проверки N N от 21 декабря 2018 г, предписание N N от 21 декабря 2018 г. не соответствуют требованиям закона и нарушают права ООО "Дент-Классик", правильными.

Согласно статье 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее также - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде и др. (часть 1). Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 данного Федерального закона (часть 4).

В соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

Согласно части 6 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1 статьи 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ).

Пунктом 8 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 6 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

Доводы кассационной жалобы о том, что заключенный между ФГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" и ООО "Дент-Классик" договор на оказание услуг является рамочным, действие вышеуказанного договора на период проведения проверки было прекращено, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции, основаны на неправильном толковании положений законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела, что не может служить основанием для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтено, что действия экспертов ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена при проведении в отношении ООО "Дент-Классик" внеплановой выездной проверки, экспертное заключение ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" N N от 20 декабря 2018 г, протоколы лабораторных исследований непосредственно для ООО "Дент-Классик" правовых последствий не порождают, не нарушают его права и охраняемые законом интересы. Экспертное заключение и результаты лабораторных исследований не имеют обязательный характер, оцениваются уполномоченным лицом органа государственного контроля (надзора) наряду с иными материалами, собранными в ходе проведения проверки. Эксперты ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" в данном конкретном случае не наделены властными полномочиями, действуют на основании поручения органа государственного контроля (надзора) - Межрегионального управления N 81 ФМБА России.

Поскольку оспариваемые действия экспертов, протоколы лабораторных исследований и экспертное заключение не повлекли нарушение прав ООО "Дент-Классик", оснований для признания их незаконными у суда апелляционной инстанции не имелось.

При таких данных апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г. в части признания незаконными действий ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена, протоколов лабораторных исследований, экспертного заключения подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права, с оставлением в отмененной части в силе решения Северского городского суда Томской области от 12 апреля 2019 г, которое по существу в указанной части является правильным.

В остальной части апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г. является законным и обоснованным, отмене по доводам кассационной жалобы не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г. отменить в части признания незаконными действий Федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии N 81 Федерального медико-биологического агентства" по отбору проб воздуха и замеру параметров воздухообмена при проведении в отношении ООО "Дент-Классик" внеплановой выездной проверки с 5 декабря 2018 г. по 29 декабря 2018 г.; признании незаконными протоколов лабораторных исследований, проводимых ФБГУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА России" N N от 13 декабря 2018 г, N N от 14 декабря 2018 г, N N от 19 декабря 2018 г.; признании незаконным экспертного заключения ФГБУЗ "ЦГиЭ N 81 ФМБА" N N от 20 декабря 2018 г. на условия проживания в жилой квартире, расположенной по адресу: "адрес", в отмененной части оставить в силе решение Северского городского суда Томской области от 12 апреля 2019 г.

В остальной части апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 12 июля 2019 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: