Решение Московского городского суда от 10 марта 2020 г. по делу N 3а-2982/2020

Московский городской суд в составе судьи Казакова М.Ю., с участием прокурора Лазаревой Е.И., при помощнике Футерко И.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2982/2020 по административному исковому заявлению Бесединой Дарьи Станиславовны о признании недействующим постановления Московской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 162 "О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы", У С Т А Н О В И Л:

16 ноября 2005 года Московская городская Дума постановлением N 320 утвердила Регламент Московской городской Думы, который устанавливает порядок деятельности, основные правила и процедуры её работы.

25 декабря 2019 года Московской городской Думой принято постановление N 162 "О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы", которое опубликовано на официальном сайте Московской городской Думы http://www.duma.mos.ru, 30 декабря 2019 года.

Беседина Д.С, являясь депутатом Московской городской Думы седьмого созыва, обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим постановление Московской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 162 с момента его принятия, поскольку, по её мнению, был нарушен порядок его принятия, установленный Регламентом Московской городской Думы, утверждённым постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 года N 320 (далее - Регламент), его статьям 17, 64.1, 65 и Законом города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы", его статьям 11, 13, 16. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца, предусмотренные пунктом "а" части 1 статьи 7, частями 1-3 статьи 10 Закона города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" и статьёй 13 Регламента.

В настоящем судебном заседании административный истец Беседина Д.С. и её представитель (по доверенности) Карманов П.А, заявленные требования поддержали, настаивали на их удовлетворении.

Представители административного ответчика Московской городской Думы (по доверенности) Семенников А.Г, Крутышев А.В, Голочерепанова Е.В, требования Бесединой Д.С. не признали, пояснив, что оспариваемое административным истцом постановление не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято Московской городской Думой в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Регламента, прав и свобод административного истца не нарушает. Кроме того, депутат Беседина Д.С, как субъект законодательной инициативы, может внести в Думу проект постановления о внесении изменений в Регламент.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Лазаревой Е.И, которая полагала, что требования Бесединой Д.С. не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Частью 8 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно положениям статей 4 и 5 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" з аконодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности. Аналогичные положения содержаться в статьях 5, 33 и 35 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы".

Таким образом, Московская городская Дума, как постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти города Москвы, обладала достаточной компетенцией для принятия оспариваемого постановления.

Постановление Московской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 162 подписано председателем Московской городской Думы, опубликовано на официальном сайте Московской городской Думы http://www.duma.mos.ru, 30 декабря 2019 года, что соответствует требованиям Закона города Москвы от 14 декабря 2001 N 70, Устава города Москвы, а также Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы". Форма оспариваемого нормативного правового акта, исходя из предмета регулируемых им общественных отношений, согласуется с требованиями статьи 3 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70.

Учитывая изложенное, суд находит, что оспариваемое административным истцом постановление введено в действие и опубликовано в установленном порядке.

В соответствии со статьёй 13 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 рассмотрение проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы на заседаниях Московской городской Думы проводится в порядке, предусмотренном Регламентом Московской городской Думы. Проект закона города Москвы, проект постановления Московской городской Думы рассматриваются Московской городской Думой не менее чем в двух чтениях, за исключением проектов постановлений Московской городской Думы, для которых Регламентом Московской городской Думы предусмотрен иной порядок рассмотрения. Первое чтение заключается в представлении проекта, проведении прений и завершается голосованием о принятии проекта в первом чтении. До голосования о принятии проекта в первом чтении редактор проекта вправе внести в него изменения и сообщить о них на заседании Московской городской Думы. Второе чтение проекта проводится после его принятия в первом чтении, заключается в рассмотрении поправок к проекту и завершается голосованием о принятии закона города Москвы, постановления Московской городской Думы либо голосованием о принятии проекта во втором чтении. Третье чтение проекта проводится после его принятия во втором чтении, заключается в рассмотрении поправок к проекту и завершается голосованием о принятии закона города Москвы, постановления Московской городской Думы. Первое, второе и третье чтения проекта могут проводиться на одном или нескольких заседаниях Московской городской Думы.

Из материалов дела следует, что проект постановления N 08-13-10383/19 внесён 18 декабря 2019 года в первоочередном порядке комиссией по законодательству, регламенту, правилам и процедурам.

23 декабря 2019 года проведено заседание указанной комиссии, на котором рассмотрен проект постановления Московской городской Думы "О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы". По итогам рассмотрения комиссией принято решение рекомендовать Думе принять проект постановления в первом чтении, в случае внесения редактором изменений до принятия в первом чтении учесть их, а при отсутствии поправок принять проект постановления в целом.

При этом из стенограммы заседания комиссии, приобщённой к материалам дела в настоящем судебном заседании, следует, что на заседании рассматривался не только текст внесённого проекта постановления, но и имеющиеся изменения редактора. На данном заседании комиссии присутствовал председатель Московской городской Думы, являющийся членом этой комиссии, который таким образом был уведомлён о том, что редактором проекта подготовлены изменения редактора.

На основании протокольного решения Московской городской Думы проект оспариваемого постановления рассмотрен в первоочередном порядке и принят в первом чтении 25 декабря 2019 года большинством голосов ("за" - 25, "против" - 8, "воздержалось" - 1).

Второе чтение по проекту оспариваемого постановления проходило 25 декабря 2019 года на внеочередном заседании Московской городской Думы, созванного на основании статьи 119 Регламента председателем названного законодательного органа города Москвы.

В соответствии со статьями 21 и 25 Регламента Дума правомочна проводить голосования, если на заседании Думы присутствует не менее половины от установленного числа депутатов Думы. Постановления Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Согласно протоколу от 25 декабря 2019 года N 8 на внеочередном заседании Московской городской Думы присутствовало 40 зарегистрированных депутатов Думы. Голосование по вопросу принятия оспариваемого постановления происходило поимённо. Проголосовало "за" - 25 депутатов, "против" - 3, "воздержалось" - 0.

Анализ приведенных положений нормативных правовых актов и установленных по делу фактических обстоятельств свидетельствует о том, что внеочередное заседание Московской городской Думы было правомочно, а оспариваемое постановление принято в строгом соответствии с установленной процедурой принятия данного акта.

Являются не состоятельными доводы административного истца о нарушении Московской городской Думой при принятии оспариваемого акта положений статьи 11 Закона города Москвы N 70, поскольку недельный срок, указанный в названном законоположении не является императивным. Двухдневный срок уведомления председателя Московской городской Думы, также установленный данной нормой, не нарушен, поскольку председатель принимал участие в заседании комиссии 23 декабря 2019 года.

Частью 1 статьи 16 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 предусмотрено, что после принятия проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы отводится пять дней для внесения поправок депутатами Московской городской Думы, комиссиями Московской городской Думы, фракциями в Московской городской Думе, Мэром Москвы, Прокурором города Москвы, представителем от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, если Московской городской Думой не установлен иной срок подачи поправок.

В соответствии с частью 4 статьи 64.1 Регламента Дума вправе принять протокольное решение о рассмотрении поправок к проекту документа без их предварительного обсуждения на заседании профильной комиссии.

При указанных обстоятельствах депутатами Московской городской Думы правомерно приняты протокольные решения о принятии поправок к проекту постановления и рассмотрении поправок к нему без предварительного обсуждения на заседании соответствующей комиссии, а доводы административного истца об обратном являются не обоснованными.

Также являются необоснованными ссылки административного истца на нарушение его права в связи с предоставлением 15 минут на рассмотрение поправок к проекту постановления, поскольку решение об отведении такого времени для разрешения данного вопроса было принято протокольно депутатами Московской городской Думой, в соответствии с положениями статьи 28 Регламента.

Нельзя согласиться и с доводами административного истца о нарушении статьи 17 Регламента относительно открытия внеочередного заседания Думы N 1530 в 18 часов 49 минут, поскольку данное заседание являлось внеочередным и на него не распространяются требования, установленные упомянутой нормой. Кроме того, суд считает, что само по себе данное обстоятельство при наличии на заседании кворума не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого постановления и свидетельствовать о нарушении прав административного истца, присутствовавшего на данном внеочередном заседании.

Доводы административного истца о том, что не проводилось голосование о принятии проекта во втором чтении, предусмотренное статьёй 65 Регламента, статьями 13 и 16 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N 70, суд отклоняет, поскольку проект постановления, с включёнными в него редактором проекта поправками, не подготавливался, следовательно, в данном случае приведённые нормативные положения неприменимы.

Частью 3 статьи 10 Закона города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 установлено, что депутат Думы принимает личное участие в заседании Думы. Отсутствие депутата на заседании Думы допускается только по уважительной причине (часть 1 статьи 23 Регламента).

Оспариваемым постановлением в статью 83 Регламента внесены изменения, а именно данная норма дополнена частью 6, согласно которой депутат Думы, отсутствующий на заседании Думы по уважительной причине, имеет право проголосовать по конкретным вопросам повестки дня, принимаемым открытым голосованием (в том числе поимённым голосованием). При этом голос отсутствующего на заседании Думы депутата считается правомочным, если данный депутат до начала соответствующего заседания Думы или до начала рассмотрения соответствующего вопроса повестки дня передал председательствующему на заседании заявление в письменном виде с указанием варианта своего волеизъявления по конкретному вопросу повестки дня: "за", "против" или "воздержался". Данное заявление, подписанное лично депутатом, фиксируется в протоколе заседания Думы и учитывается при определении результатов голосования.

Указанные положения не содержат в себе противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку в последних не содержится прямого запрета на осуществление права депутата Думы, отсутствующего на заседании по уважительным причинам, голосовать в письменном виде с указанием варианта своего волеизъявления. Данное положение не отменяет, предусмотренное статьёй 10 Закона города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60, обязательное личное участие депутата в заседании Московской городской Думы, предоставляя ему дополнительную возможность выразить своё волеизъявление дистанционно, в случае отсутствия на заседании Думы по уважительным причинам, которыми, в соответствии с положениями статьи 23 Регламента, являются документально подтвержденные болезнь, командировка, отпуск и иные причины, отнесённые к уважительным причинам в соответствии с протокольным решением Думы.

Приведённое выше оспариваемое административным истцом положение не отменяет и не изменяет, порядок принятия проекта в первом чтении, как на то необоснованно ссылается административный истец.

Несостоятельно обращение административного истца к определению Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года N 322-О, вынесенного при проверке схожих норм избирательного законодательства, поскольку предмет регулирования рассматриваемых правоотношений иной.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов административного истца, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Бесединой Дарьи Станиславовны - отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья

Московского городского суда

М.Ю. Казаков