Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2020 г. по делу N 66а-490/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Сорокина М.С, судей

Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре

Щетинкиной К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет", индивидуального предпринимателя Еремина Д.В, индивидуального предпринимателя Шафрановой Т.А. о признании не действующими со дня принятия положения статьи 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК) по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Еремина Д.В. на решение Пермского краевого суда от 25 октября 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения представителя административного истца индивидуального предпринимателя Еремина Д.В. - "данные изъяты" объяснения представителя заинтересованного лица Губернатора Пермского края - "данные изъяты" заключение ст. прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

Закон Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае" принят Законодательным Собранием Пермского края 19 марта 2015 года, подписан губернатором Пермского края 6 апреля 2015 года (N 460-ПК), опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 9 апреля 2015 года и в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 14 от 13 апреля 2015 года. Нормативный правовой акт вступил в силу через десять дней после дня официального опубликования, за исключением некоторых положений.

Согласно части 1 статьи 9.1 (в первоначальной редакции) Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (далее также - Закон Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК) торговля и предоставление услуг населению в местах, не установленных органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции для этих целей, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В соответствии с частью 2 статьи 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК те же действия, совершенные лицом, подвергнутым административному наказанию по основанию, предусмотренному частью 1 настоящей статьи, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от шести тысяч до двенадцати тысяч рублей.

В Закон Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" неоднократно вносились изменения, в том числе внесены изменения Законом Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК "О внесении изменений в Закон Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (далее также - Закон Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК). Закон N 254-ФЗ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 6 июля 2018 года и в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 26 от 9 июля 2018 года.

Согласно внесенным изменениям в статье 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК: 1) абзац второй части 1 изложен в следующей редакции: "влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от девяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей."; 2) абзац второй части 2 изложен в следующей редакции: "влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.".

Часть 3 статьи 1 Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК вступила в силу с 1 августа 2018 г, но не ранее чем через десять дней после дня официального опубликования нормативного правового акта.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК, вступившей в силу с 1 мая 2019 года:

- санкция части 1 статьи 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК предусматривает административное наказание в виде "наложения административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей";

- санкция части 2 статьи 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК предусматривает административное наказание в виде "наложения административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до трехсот пятидесяти тысяч рублей".

Административные истцы обратились в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просят признать не действующими со дня принятия положения статьи 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК), обосновывая свою позицию тем, что они привлечены к административной ответственности по статье 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, в связи с чем оспариваемые положения нормативного правового акта затрагивают их права и законные интересы. Административные истцы полагают, что при принятии Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК была нарушена процедура принятия данного нормативного правового акта в части проведения процедуры оценки регулирующего воздействия. Считают, что оспариваемая норма является неопределенной по своему содержанию, как допускающая противоречивое, неоднозначное толкование по личному усмотрению субъекта правоприменения. Указывают, что размер административных штрафов, которые были введены Законом Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК, не отвечает обязательным правовым критериям обоснованности, соразмерности, пропорциональности и адекватности. Ссылаются на противоречие оспариваемой нормы положениям законодательства, которое имеет большую юридическую силу.

Решением Пермского краевого суда от 25 октября 2019 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, административный истец индивидуальный предприниматель Еремин Д.В. обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, поскольку оно основано на ошибочном применении норм материального и процессуального права, а выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела, а также противоречат правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Административные истцы полагают, что статья 9.1. Закона Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае" N 460-ПК в редакции, созданной Законом Пермского края N 254-ПК от 04.07.2018 "О внесении изменений в Закон Пермского края "Об административных правонарушениях в Пермском крае") противоречит федеральному законодательству и является неопределенной по своему содержанию (допускающей противоречивое, неоднозначное толкование по личному усмотрению субъекта правоприменения), что является достаточным основанием для признания указанного нормативного акта недействующим в оспариваемой части. Также административные истцы полагают, что при принятии Закона N 254-ПК была нарушена процедура принятия данного нормативного правового акта, а именно: не была должным образом соблюдена процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проекта указанного Закона Пермского края (отсутствует составленный по итогам ОРВ документ, содержащий однозначные выводы о наличии или отсутствии в проекте нормативного акта вводящих избыточные обязанности, запреты или ограничения для субъектов предпринимательской деятельности). Помимо этого, размер административных штрафов по ст. 9.1, которые были введены Законом Пермского края N 254-ПК от 04.07.2018, не отвечает обязательным правовым критериям обоснованности, соразмерности, пропорциональности и адекватности, что является достаточным основанием для признания Законом Пермского края N 254-ПК от 04.07.2018 противоречащим международно-правовым нормам и недействующим.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором, административным ответчиком Законодательным собранием Пермского края, заинтересованным лицом губернатором Пермского края представлены возражения, а заинтересованным лицом Министерством промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края отзыв на апелляционную жалобу, в которых они просят решение Пермского краевого суда от 25 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Еремина Д.В. - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель истца доводы апелляционной жалобы поддержал, Представитель заинтересованного лица считал доводы апелляционной жалобы необоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, возражениях относительно жалобы.

Выслушав представителя истца, представителя заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 указанного кодекса к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу пункта 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года N 65 "О свободе торговли" установлено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведённых органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений

В соответствии с пунктом 3 статьи 2, частями 1 и 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" розничная торговля представляет собой вид торговой деятельности, которая может осуществляться в том числе в нестационарных торговых объектах, размещение которых на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой уполномоченным органом местного самоуправления.

Из анализа приведенного законодательства следует, что определение мест розничной торговли относится к компетенции субъекта Российской Федерации и в определённых законом случаях органов местного самоуправления, следовательно, установление ответственности за торговлю в местах, не определённых названными органами, относится к компетенции субъекта Российской Федерации

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правомерно не усмотрел несоответствие оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, подробно и аргументированно изложив позицию в решении, которая согласуется с нормами материального права, регулирующими возникшие отношения.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что при принятии Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК была нарушена процедура принятия данного нормативного правового акта, а именно не была должным образом соблюдена процедура проекта указанного Закона Пермского края (отсутствует составленный по итогам ОРВ документ, содержащий однозначные выводы о наличии или отсутствии в проекте нормативного акта вводящих избыточные обязанности, запреты или ограничения для субъектов предпринимательской деятельности), являются необоснованными, поскольку требования о проведении оценки регулирующего воздействия в несколько этапов, предусмотренные статьей 2 Закона Пермского края от 11 декабря 2014 года N 412-ПК и Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края, утвержденный указом губернатора Пермского края от 18 февраля 2015 года N 23 "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края", были соблюдены. На обсуждение в Законодательное собрание Пермского края были предоставлены все установленные документы, в том числе заключение об ОРВ от 12 апреля 2018 года N СЭД-18-04-21-12 и решение Экспертного совета от 13 апреля 2018 года N1, тем самым были соблюдены требования пункта "е" части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 6 марта 2007 года N 7-ПК "О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края".

Некоторые несоответствия содержания сводного отчета о результатах проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, а также Заключения об ОРВ от 12 апреля 2018 года положениям приведенных региональных правовых актов не свидетельствует о несоблюдении процедуры оценки регулирующего воздействия при принятии Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии признаков неопределенности правовой нормы, предусмотренной статьей 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК. Диспозиция названной статьи содержит конкретное указание на место совершения правонарушения - осуществление торговли и предоставление услуг населению в местах, не установленных органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления в пределах совей компетенции для этих целей.

Компетенция указанных органов в части торговой деятельности ограничена правом регулировать торговую деятельность в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, что прямо предусмотрено положениями Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Порядок регулирования вопросов по размещению нестационарных торговый объектов органами местного самоуправления на землях, находящихся в частной собственности, действующим законодательством не предусмотрен.

Таким образом, оспариваемая норма является определенной по своему содержанию, поскольку административная ответственность наступает лишь при осуществлении лицом торговой деятельности и предоставлении услуг населению в местах, не включенных в схему размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности.

Довод административного истца о том, что размер административных штрафов по ст. 9.1, которые были введены Законом Пермского края N 254-ПК от 04.07.2018, не отвечает обязательным правовым критериям обоснованности, соразмерности, пропорциональности и адекватности, что является достаточным основанием для признания Законом Пермского края N 254-ПК от 04.07.2018 противоречащим международно-правовым нормам и недействующим, заслуживает внимания, однако требует оценки оспариваемой правовой нормы на соответствие принципам, вытекающим из Конституции Российской Федерации, что не относится к полномочиям суда общей юрисдикции.

Суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для признания не действующими со дня принятия положений статьи 9.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (в редакции Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 254-ПК).

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 25 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Еремина Д.В. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) через Пермский краевой суд.

Председательствующий

Судьи