Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 г. по делу N 66а-508/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ходус Ю.А, судей Калугина Д.М, Рогожиной Е.В, при секретаре Идрисовой С.З, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО13

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл" о признании частично недействующими положений генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" по апелляционной жалобе городской Думы города Нижнего Новгорода на решение Нижегородского областного суда от 26 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А, объяснения представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл" ФИО8 и ФИО9, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего необходимым оставить решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл" обратилось в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 (далее также - Генеральный план), в части установления зоны санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс) в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование своих требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" "адрес", "адрес".

Поскольку границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отображенные на картах Генерального плана, установлены с нарушением процедуры, регламентированной пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", то оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт нарушает его права, устанавливая дополнительные ограничения по использованию земельного участка и возлагая на него выполнение комплекса санитарных мероприятий, в том числе предусмотренных СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10.

Представители административного истца ФИО8, ФИО9 поддержали требования административного искового заявления.

Представитель административного ответчика городской Думы города Нижнего Новгорода ФИО14 административный иск не признала.

Представитель административного ответчика Правительства Нижегородской области ФИО10 просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Представители заинтересованных лиц в судебное заседание не явились.

Решением Нижегородского областного суда от 26 ноября 2019 года административное исковое заявление удовлетворено.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" в части установления зоны санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" "адрес", "адрес", в той мере, в какой при утверждении Генерального плана города Нижнего Новгорода не был соблюден порядок установления границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установленный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика городской Думы города Нижнего Новгорода просит решение Нижегородского областного суда от 26 ноября 2019 года отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл".

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что зона санитарной охраны подлежит обязательному отражению в Генеральном плане городского округа в силу санитарных норм и правил и норм градостроительного кодекса Российской Федерации. Отсутствие принятого органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об установлении зоны санитарной охраны не влечет отсутствие необходимости ее отображения в Генеральном плане.

Порядок принятия правовых актов городской Думы города Нижнего Новгорода установлен Уставом города Нижнего Новгорода и Регламентом городской Думы города Нижнего Новгорода, Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" порядок принятия правовых актов органов местного самоуправления не регулирует и не устанавливает. Распространение порядка принятия решений органами исполнительной власти субъектов, предусмотренного указанным Федеральным законом, на порядок принятия Генерального плана является необоснованным. Считает, что судом неправильно применены нормы материального права (применены нормы не подлежащие применению).

Отображение зон санитарной охраны обеспечивает справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц. Отображение такой зоны необходимо в целях защиты здоровья населения и направлено на обеспечение санитарного благополучия, в связи с чем не может расцениваться как нарушение прав административного истца.

Считает, что права административного истца Генеральным планом города Нижнего Новгорода не нарушены.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокуратурой Нижегородской области, Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области и представителем административного истца представлены возражения.

В суде апелляционной инстанции представители административного истца ФИО8 и ФИО9 возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика городской Думы города Нижнего Новгорода в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, просит рассмотреть дело в свое отсутствие, доводы апелляционной жалобы поддерживает.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителей административного истца, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устава города Нижнего Новгорода пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, а также с соблюдением процедуры принятия и опубликования.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, утверждение генерального плана городского округа.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 и части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 2.1 Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-ФЗ "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" Правительство Нижегородской области осуществляет полномочия городской Думы города Нижнего Новгорода по принятию решений о подготовке проекта генерального плана города Нижнего Новгорода по принятию решений о подготовке проекта генерального плана города Нижнего Новгорода, принятие решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утверждение генерального плана города Нижнего Новгорода, утверждение изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, за исключением полномочий по проведению публичных слушаний.

В порядке предоставленных полномочий постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22 утвержден Генеральный план города Нижнего Новгорода, опубликованный в газетах "День города. Нижний Новгород" от 09 апреля 2010 года N 26 (448), от 14 августа 2015 года N 64 (1009) (приложения 1 - 3), 19 - 25 августа 2015 года N 65 (1010) (приложения 1 - 3).

В Генеральный план города Нижнего Новгорода неоднократно вносились изменения, последние от 22 марта 2019 года N 152, от 20 января 2020 года N 46.

Согласно схеме функционального зонирования, а также схеме комплексной оценки состояния окружающей среды (прогноз) с границами зон с особыми условиями использования территорий Генерального плана (в действующей редакции) отображены границы зоны санитарной охраны водозаборов (II и III пояса).

Как следует из материалов дела общество с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" "адрес", "адрес" на основании договора купли-продажи земельного участка, государственная собственность на который не разграничена от ДД.ММ.ГГГГ N

На данном земельном участке расположены объекты недвижимости с кадастровыми номерами N, принадлежащие административному истцу на праве собственности.

Определением Арбитражного суда Нижегородской области от 21 августа 2019 года принято к производству исковое заявление Прокуратуры Нижегородской области в интересах муниципального образования городского округа Нижний Новгород в лице администрации г. Нижнего Новгорода к Министерству имущественных и земельных отношений Нижегородской области и обществу с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл" о признании сделки недействительной (недействительным договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N от ДД.ММ.ГГГГ N заключенный между Министерством имущественных и земельных отношений Нижегородской области и обществом с ограниченной ответственностью "Топливная компания "ВолгаТрансОйл"), поскольку договор купли-продажи земельного участка заключен с нарушением требования законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а именно в отношении имущества, приватизация которого запрещена.

Оспаривая нормативный правовой акт административный истец, полагает, что оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт нарушает его права, устанавливая дополнительные ограничения по использованию земельного участка и возлагая на него выполнение комплекса санитарных мероприятий, в том числе предусмотренных СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10, а также исключает возможность предоставления земельного участка в частную собственность ввиду признания его ограниченным в обороте в силу подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 и пунктом 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию.

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения, а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения.

Вопросы установления границ зон санитарной охраны регулируются, в том числе нормами водного законодательства и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В силу абзаца второго пункта 4 и абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 (далее - Санитарные правила, САНПИН 2.1.4.1110-02).

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Согласно пункту 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории зоны санитарной охраны и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов зоны санитарной охраны.

Принципиальное решение о возможности организации зоны санитарной охраны принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений (пункт 1.9 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно пункту 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 9 марта 2011 года N 157 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области" Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области является уполномоченным органом по утверждению проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также установлению границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Между тем Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области границы зон санитарной охраны для реки Волги, как источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не установлены.

В материалах дела отсутствуют как доказательства составления проекта зоны санитарной охраны, так и составления необходимого по нему заключения, подготовленного компетентной организацией, а также утверждения такого проекта в установленном порядке.

Таким образом, с учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия считает верным вывод суда первой инстанции о том, что при утверждении Генерального плана не был соблюден предусмотренный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" порядок установления зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером N.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал представленные по делу доказательства в их совокупности, представленным доказательствам дал надлежащую правовую оценку, нормы действующего законодательства применил верно.

При проверенных судом апелляционной инстанции обстоятельствах, решение суда является законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального права и без нарушения норм процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нижегородского областного суда от 26 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городской Думы города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Председательствующий

Судьи: