Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 12 марта 2020 г. по делу N 8а-2418/2020[88а-3795/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Матыциной Е.И, судей Ляпина Н.А. и Фахрутдинова И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Казанцева М.В, действующего в интересах Департамента градостроительства городского округа Самара, на решение Ленинского районного суда г. Самары от 17 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 10 сентября 2019 года по административному делу N 2а-1540/2019 по административному исковому заявлению Гайворонской Е.А. об оспаривании решения Департамента градостроительства г.о. Самара.

Заслушав доклад судьи Матыциной Е.И, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Гайворонская Е.А. (далее по тексту - административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту градостроительства г.о. Самара (далее по тексту - административный ответчик) о признании незаконным распоряжения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков от 20 ноября 2018 года.

Требования мотивированы тем, что 27 апреля 2018 года она обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самара с заявлением о перераспределении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 162 кв.м, и земельного участка с кадастровым номером N площадью 648 кв.м, находящегося в частной собственности. Распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самара от 20 ноября 2018 года в заключении соглашения о перераспределении земельных участков ей отказано со ссылкой на пункт 16 статьи 11.1, подпункт 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации. Полагает, что оспариваемое распоряжение является незаконным и нарушает её права.

В связи с изложенным административный истец просила признать незаконным распоряжение Департамента градостроительства г.о. Самара от 20 ноября 2018 года N РД-1928; обязать Департамент градостроительства г.о. Самара возобновить работу по её заявлению от 27 апреля 2018 года N РД-875 о перераспределении земельных участков с момента вступления решения суда в законную силу.

Решением Ленинского районного суда г. Самары от 17 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 10 сентября 2019 года, административные исковые требования удовлетворены. Суд признал незаконным распоряжение Департамента градостроительства г.о. Самара от 20 ноября 2018 года N РД-1928, возложил на Департамент градостроительства г.о. Самара обязанность в течение 30 дней после вступления судебного решения в законную силу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителя, приняв решение по ее заявлению от 27 апреля 2018 года N СП-9/2115.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, поданной через Ленинский районный суд г. Самары 9 января 2020 года, Департамент градостроительства г.о. Самара ставит вопрос об отмене состоявшихся судебных актов ввиду существенного нарушения судами норм материального права.

В обоснование доводов кассационной жалобы указано, что в соответствии со сведениями информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г.о. Самара, схемой N 1 "Основной чертеж. Проектное решение Генерального плана городского округа Самара" Генерального плана г.о. Самара, утверждённого Решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539, часть образуемого земельного участка расположена на территории планируемых зон отдыха, объектов здравоохранения и туризма, часть на территории существующей малоэтажной застройки индивидуальными домами с приусадебными участками. На основании карты правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утверждённых Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61, образуемый земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1). Вид разрешённого использования испрашиваемого земельного участка не соответствует функциональной зоне "планируемые зоны отдыха, объекты здравоохранения и туризма".

Департамент градостроительства г.о. Самара, ссылаясь на положения Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, полагает, что при принятии оспариваемого решения об отказе в заключении соглашения о перераспределения земельных участков действовал строго в соответствии с нормами законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены либо изменения обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 вышеуказанного Кодекса основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Таких нарушений по настоящему административному делу не допущено.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершённого оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Статья 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Так, подпунктом 3 пункта 1 указанной статьи предусмотрено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, допускается при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьёй 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утверждённым проектом межевания территории; принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи.

Из системного анализа приведенных норм следует, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 того же Кодекса.

Пунктом 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен закрытый перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. При этом решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные в пункте 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, 27 апреля 2018 года Гайворонская Е.А. обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самара с заявлением о перераспределении принадлежащего её на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, площадью 500 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, и смежного земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 162 кв. м.

Распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самара от 20 ноября 2018 года N РД-1928 Гайворонской Е.А. отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков на основании подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации со ссылкой на пункт 16 статьи 11.10 названного Кодекса ввиду того, что в соответствии со сведениями, содержащимися в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности г.о. Самара, схемой N 1 "Основной чертеж. Проектное решение Генерального плана городского округа Самара", утверждённого Решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539, часть образуемого земельного участка расположена на территории планируемых зон отдыха, объектов здравоохранения и туризма, часть на территории существующей малоэтажной застройки индивидуальными домами с приусадебными участками. Согласно карте правового зонирования Правил застройки и землепользования, в городе Самаре, утвержденных Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61, образуемый земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1). Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует установление принципа первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию планирования, территориального градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, с учетом положений пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, пункта 1 статьи 36, пункта 1 статьи 18, пунктов 3, 4, 7, 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пришел к обоснованному выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, о том, что генеральный план является проектным документом, который определяет назначение территорий исходя их планов развития территории города в целом, тогда как устанавливаемые правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты определяют виды разрешённого использования земельных участков в соответствующих территориальных зонах, то есть действующий правовой режим земельных участков. Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования, но не основанием для неприменения установленных ими градостроительных регламентов. Принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки не может пониматься как коллизионное правило, придающее одному из документов более высокую юридическую силу.

Положения генерального плана не могут заменить собой градостроительные регламенты, поскольку не содержат детального описания параметров землепользования для установленных функциональных зон, в том числе, не определяют виды разрешённого использования.

Оснований не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций при рассмотрении кассационной жалобы не имеется, поскольку выводы судов являются правильными, подробно мотивированы со ссылками на установленные обстоятельства, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а в соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется, в том числе, с учетом правил землепользования и застройки.

Согласно карте правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования, в городе Самаре, утвержденных Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61, образуемый земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), что не оспаривается административным ответчиком.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Несоответствие Правил землепользования и застройки муниципального образования города Самара генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Доводы кассационной жалобы о незаконности судебных актов ввиду нарушения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права основаны на ошибочном толковании положений, регулирующих возникшие правоотношения, в связи с чем не могут быть приняты во внимание.

При таких обстоятельствах, учитывая приведенные выше нормы права, судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций сделан обоснованный вывод о незаконности распоряжения Департамента градостроительства г.о. Самара от 20 ноября 2018 года N РД-1928, нарушении незаконным решением прав и законных интересов Гайворонской Е.А.

Доводы кассационной жалобы полностью повторяют доводы апелляционной жалобы и основаны на несогласии Департамента градостроительства г.о. Самара с результатами оценки судами имеющихся в деле доказательств и установленных по делу обстоятельств и не могут являться основанием для отмены судебных актов.

Нарушений норм материального и процессуального права судебными инстанциями не допущено.

Поскольку доводы кассационной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, оснований для ее удовлетворения не имеется.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные законом основания для их отмены отсутствуют.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинского районного суда г. Самары от 17 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 10 сентября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента градостроительства г.о. Самара - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: