Постановление Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 февраля 2020 г. по делу N 16-379/2020

Судья Девятого кассационного суда общей юрисдикции Светлова С.Е., изучив жалобу ФИО4 на постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Амурской области от 17 апреля 2019 года, решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 5 августа 2019 года и решение судьи Амурского областного суда от 28 ноября 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении начальника управления - главного государственного инспектора госавтонадзора Восточно-Сибирского МУГАДН ФИО1, установила:

постановлением заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Амурской области от 17 апреля 2019 года Беляевой О.А, оставленным без изменения решением судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 5 августа 2019 года и решением судьи Амурского областного суда от 28 ноября 2019 года, начальник управления - главный государственный инспектор госавтонадзора Восточно-Сибирского МУГАДН ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Не согласившись с названными решениями, ФИО4 обратился в Девятый кассационный суд общей юрисдикции с жалобой, в которой просит отменить судебные акты и прекратить производство по делу, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Изучив материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несоблюдение порядка или формы обоснования начальной (максимальной) цены контракта, обоснования объекта закупки (за исключением описания объекта закупки) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере десяти тысяч рублей.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона N 44-ФЗ, в редакции закона, действовавшего на момент привлечения ФИО4 к административной ответственности, обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам), а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

В силу статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения, в том числе метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Учитывая, положения частей 2, 13 и 14 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, для определения минимальной цены контракта путем использования метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка используется информация о рыночных ценах идентичных товаров, имеющих одинаковые характерные для них основные признаки и планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми. При этом для обоснования минимальной цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заказчик вправе использовать информацию, полученную из любых источников, указанных в части 18 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ.

Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (часть 20 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ).

Приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года N 567 утверждены методические рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).

Из пункта 2.1. Методических рекомендаций следует, что обоснование начальной (минимальной) цены контракта заключается в выполнении расчета указанной цены с приложением справочной информации и документов либо с указанием реквизитов документов, на основании которых выполнен расчет. При этом в обосновании начальной (минимальной) цены контракта, которое подлежит размещению в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), не указываются наименования поставщиков (подрядчиков, исполнителей), представивших соответствующую информацию. Оригиналы использованных при определении, обосновании начальной (минимальной) цены контракта документов, снимки экрана ("скриншот"), содержащие изображения соответствующих страниц сайтов с указанием даты и времени их формирования, целесообразно хранить с иными документами о закупке, подлежащими хранению в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года N 555 утверждены форма обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана закупок; а также форма обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок в графе 7 утвержденной Правительством Российской Федерации формой подлежали внесению обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в порядке, установленном статьей 22 Федерального законаN 44-ФЗ.

Как следует из материалов дела, в форме обоснования к плану-графику на 2018 год, утвержденном им 21 сентября 2018 года, в графе 7 отсутствовал расчет начальной (максимальной) цены контракта, за что постановлением должностного лица ФИО1, являющийся начальником управления - главным государственным инспектором госавтонадзора Восточно-Сибирского МУГАДН, привлечен к административной ответственности.

При рассмотрении данного дела судья областного суда пришел к выводу о том, что несоблюдение формы обоснования начальной (максимальной) цены образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом судья Амурского областного суда исходил из положений Федерального закона N 44-ФЗ в редакции, действовавшей по состоянию на 21 сентября 2018 года, в том числе, части 7 статьи 18 названного закона, предусматривающей установление порядка обоснования закупок и формы такого обоснования Правительством Российской Федерации.

Между тем, на момент рассмотрения жалобы на не вступившее в законную силу постановление должностного лица, часть 7 статьи 18 Федерального закона N 44-ФЗ, на основании которой Правительство Российской Федерации утвердило форму обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана закупок, а также форму обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок, утратила силу с 1 октября 2019 года.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, устанавливая административную ответственность, законодатель в рамках имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, включая такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, в том числе, использовать в указанных целях бланкетный (отсылочный) способ формулирования административно-деликтных норм, что прямо вытекает из взаимосвязанных положений статьи 1.2, пункта 3 части 1 статьи 1.3 и пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; применяя бланкетные нормы законодательства об административных правонарушениях, компетентные субъекты (органы, должностные лица) административной юрисдикции обязаны воспринимать и толковать их в неразрывном единстве с регулятивными нормами, непосредственно закрепляющими те или иные правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность (постановления от 14 февраля 2013 года N 4-П и от 16 июля 2015 года N 22-П; определения от 21 апреля 2005 года N 122-О, от 19 ноября 2015 года N 2557-О и др.).

Это, в свою очередь, означает, что изменение (пересмотр) правил, несоблюдение которых образует объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных бланкетными диспозициями законодательства об административных правонарушениях, не может не оказывать влияния и на оценку противоправности соответствующего деяния, а потому положения части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежать учету при внесении изменений не только в данный Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы, за нарушение которых предусмотрено наступление административной ответственности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года N 2735-О).

Судья областного суда, разрешая жалобу, не дал оценку действиям ФИО1 с учетом изменений, внесенных Федеральным законом о внесении изменений от 1 мая 2019 года N 71-ФЗ в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вступившими в законную силу на момент рассмотрения судьей жалобы на постановление должностного лица, а также доводам жалобы об отсутствии правового регулирования касающегося требований к тексту, вносимому в графу 7, и необходимости приводить в данной графе расчет начальной (максимальной) цены контракта.

В связи с принятием Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и необходимостью принятия подзаконных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2019 года N 1279 "Об установлении порядка формирования, утверждения планов-графиков закупок, внесения изменений в такие планы-графики, размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок, особенностей включения информации в такие планы графики и требований к форме планов-графиков закупок и о признании утратившими силу отдельных решений Правительства Российской Федерации" утверждено Положение о порядке формирования, утверждения планов-графиков закупок, внесения изменений в такие планы-графики, размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок, об особенностях включения информации в такие планы-графики и о требованиях к форме планов-графиков закупок

Этим же постановлением с 1 января 2020 года признаны утратившими силу постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года N 553 "Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд", постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года N 555 "Об установлении порядка обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и форм такого обоснования", которыми были утверждены правила обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; форма обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана закупок; форма обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при формировании и утверждении плана-графика закупок.

В Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" внесены изменения, вступившие в силу с 1 октября 2019 года, согласно которым вводится один план-график, утверждаемый на три года и соответствующий сроку действия правового акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период соответствующего публично-правового образования, внебюджетного фонда.

При этом форма обоснования начальной (максимальной) цены контракта, за нарушение которой предусмотрена административная ответственность, Правительством Российской Федерации или уполномоченным им органом, не утверждена.

При таких обстоятельствах в силу части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

В силу пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

Учитывая изложенное, постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Амурской области от 17 апреля 2019 года, решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 5 августа 2019 года и решение судьи Амурского областного суда от 28 ноября 2019 года подлежат отмене, а производство по делу прекращению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, постановила:

жалобу начальника управления - главного государственного инспектора госавтонадзора Восточно-Сибирского МУГАДН ФИО1 удовлетворить.

постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Амурской области от 17 апреля 2019 года, решение судьи Благовещенского городского суда Амурской области от 5 августа 2019 года и решение судьи Амурского областного суда от 28 ноября 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении начальника управления - главного государственного инспектора госавтонадзора Восточно-Сибирского МУГАДН ФИО1, отменить, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения (пункт 2 часть 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Судья

Девятого кассационного суда

общей юрисдикции С.Е.Светлова