Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 04 марта 2020 г. по делу N 8а-1036/2020[88а-2190/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства природных ресурсов Хабаровского края на решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 10 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 ноября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора к министерству природных ресурсов Хабаровского края о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, полагавшей, что решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц к министерству природных ресурсов Хабаровского края (далее - Министерство) о признании незаконным бездействия по охране водного объекта - реки Полежаевка в части непринятия мер по установлению границ данного водного объекта, его водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований административным истцом указывалось, что Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой в соответствии с заданием Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры проведена проверка исполнения действующего законодательства, регулирующего вопросы режима использования водоохранных зон и береговой полосы водных объектов Амурского бассейна, в ходе которой выявлено отсутствие определенной в установленном законом порядке береговой линии водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка. При планировании мероприятий по установлению границ водоохранных и прибрежных защитных полос в состав работ включаются: определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации; составление описания границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водного объекта, их координат и опорных точек; отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах; установление границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков. Установление местоположения границ водного объекта осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных Российской Федерацией полномочий по охране водных объектов. Установление местоположения границ водного объекта осуществляется не реже одного раза в 25 лет. Местоположение границ водного объекта необходимо для установления границ водоохранной зоны и (или) границ прибрежных защитных полос соответствующего водного объекта.

Река Полежаевка используется предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, промышленными предприятиями и другими хозяйствующими субъектами Хабаровского края в целях водопользования, в процессе которого происходит не только забор воды, но и сброс сточных вод, следовательно, на указанный водный объект оказывается антропогенное воздействие. Вместе с тем, водоохранная зона, прибрежная защитная полоса, береговая линия реки Полежаевка в установленном порядке определены не были; отображение границ водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Полежаевка на картографических материалах не производилось; границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Полежаевка непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков не устанавливались. Финансирование мероприятий по установлению береговой линии, водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы по указанному водному объекту не запланировано. Отсутствие установленных в порядке, определенном водным законодательством, границ реки Полежаевка, её водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы исключает надлежащую охрану водного объекта, и, соответственно, нарушает принципы водного законодательства, права граждан на благоприятную окружающую среду, а также интересы Российской Федерации как собственника водного объекта.

С учётом изложенного, прокурор просил суд признать незаконным бездействие Министерства по охране водного объекта реки Полежаевка в части непринятия мер по установлению границ данного водного объекта, его водоохранных зон и прибрежных защитных полос; возложить на административного ответчика обязанность в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу определить ширину водоохранной зоны и ширину прибрежной полосы реки Полежаевка, в соответствии со статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации, описать границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка, их координаты и опорные точки, а также отобразить указанные границы на картографических материалах, предоставить в установленном порядке сведения о границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос реки Полежаевка, включая картографические материалы, в Амурское бассейновое водное управление для внесения их в государственный водный реестр; возложить на Министерство обязанность в течение трёх лет со дня вступления решения суда в законную силу установить на всем протяжении в пределах Хабаровского края границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка специальные информационные знаки в характерных точках рельефа, в местах пересечения указанных рек с дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан.

Определением судьи Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 12 июля 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Амурское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов.

Решением Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 10 сентября 2019 года административные исковые требования Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора к Министерству удовлетворены: признано незаконным бездействие Министерства по охране водного объекта реки Полежаевка в части непринятия мер по установлению границ водного объекта Полежаевка, её водоохранных зон и прибрежных защитных полос; на Министерство возложена обязанность в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу определить ширину водоохранной зоны и ширину прибрежной полосы реки Полежаевка в соответствии со статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации, описать границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка, их координаты и опорные точки, а также отобразить указанные границы на картографических материалах, предоставить в установленном порядке сведения о границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос реки Полежаевка, включая картографические материалы, в Амурское бассейновое водное управление для внесения их в государственный водный реестр; в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу установить на всем протяжении в пределах Хабаровского края границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка специальные информационные знаки в характерных точках рельефа, в местах пересечения указанных рек с дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 27 ноября 2019 года решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 10 сентября 2019 года изменено, абзац четвертый резолютивной части решения изложен в следующей редакции: обязать Министерство в течение трёх лет со дня вступления решения суда в законную силу установить на всем протяжении в пределах Хабаровского края границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Полежаевка, посредством размещения специальных информационных знаков в характерных точках рельефа, в местах пересечения указанных рек с дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

4 февраля 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Министерства, поданная 24 января 2020 года через Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Представители административного ответчика и заинтересованного лица, извещённые о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода нарушения норм материального и процессуального права.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами и следует из материалов настоящего административного дела, для реки Полежаевка, расположенной на территории Хабаровского края, не определялись её водоохранная зона, прибрежная защитная полоса и береговая линия; не составлялось описания границ её водоохранной зоны, границ прибрежной защитной полосы, их координат и опорных точек; не производилось отображения границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы данной реки на картографических материалах; не устанавливались границы её водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.

Удовлетворяя заявленные Хабаровским межрайонным природоохранным прокурором к Министерству административные исковые требования, суды первой и апелляционной инстанции указали, что административный ответчик во взаимодействии с Амурским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов был обязан осуществлять мероприятия, целью которых является охрана водных объектов в Хабаровском крае. Министерство должно согласовать с Федеральным агентством водных ресурсов целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период для получения субвенций из федерального бюджета на проведение мероприятий для реализации полномочий, переданных ему федеральными органами власти (в том числе мероприятий по установлению береговой линии и водоохранной зоны реки Полежаевка). Вместе с тем доказательств того, что административный ответчик исполнил обязанность по установлению береговой линии, водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы по указанному водному объекту, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков, суду представлено не было.

Между тем данные выводы судов сделаны без установления необходимых по настоящему административному делу фактических обстоятельств, они основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

В соответствии с положениями с частей 1 и 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, которые находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Российская Федерация вправе передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации); при этом, средства на осуществление передаваемых полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации); общий объём субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных полномочий, определяется по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определенному субъекту Российской Федерации, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии (границы водного объекта) в границах поселения (часть 4 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации); средства на осуществление указанных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (часть 6 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 26.20 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в пунктах 7 и 7.1 статьи 26.3 настоящего Федерального закона (то есть полномочий Российской Федерации, переданных субъектам Российской Федерации), в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.

Из содержания частей 1 и 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьёв, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 18 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года N 17 (далее - Правила), определено, что установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (за исключением водоёмов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем таких водоемов, установленным Правительством Российской Федерации).

При этом, в целях установления соответствующих границ органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивают: определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации; графическое описание местоположения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости; отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах; обозначение границ на местности посредством специальных информационных знаков (пункт 4 Правил).

Аналогичные положения, касающиеся полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению местоположения береговой линии (границ водных объектов) в части переданных полномочий Российской Федерации, предусматриваются утверждёнными в соответствии с частью 4.1 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 года N 377 Правилами определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения.

Из анализа приведённых положений действующего законодательства следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут обязанность по осуществлению мероприятий по установлению границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов (в том числе по обозначению их на местности посредством специальных информационных знаков) только в части переданных им полномочий и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.

В то же время, при рассмотрении настоящего административного дела суды первой и апелляционной инстанций не выяснили вопрос о том, передавались ли федеральными органами государственной власти органам государственной власти Хабаровского края полномочия по осуществлению мероприятий по охране водного объекта - реки Полежаевка, а также выделялись ли субвенции из федерального бюджета на осуществление соответствующих полномочий.

Систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании включаются в схемы комплексного использования и охраны водных объектов (далее - Схемы), являющиеся основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов (часть 1 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Схемы разрабатываются, в том числе, в целях обеспечения охраны водных объектов (пункт 3 части 2 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации); Схемами, в числе прочего, устанавливается предполагаемый объём необходимых финансовых ресурсов для их реализации (пункт 7 части 3 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации Схемы разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Порядок разработки, утверждения и реализации Схем, внесения в них изменений устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" предусмотрено, что Схемы разрабатываются и утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Пунктом 1 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года N 883 (далее - Правила разработки, утверждения и реализации Схем), установлено, что Схемы разрабатываются для каждого речного бассейна и представляют собой совокупность систематизированных материалов в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

Схемами устанавливается перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 6 Правил разработки, утверждения и реализации Схем).

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путём планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного на них воздействия (пункт 11 Правил разработки, утверждения и реализации Схем).

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют и судами из Амурского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов в порядке статьи 63 КАС РФ не истребовалась Схема соответствующего речного бассейна, в границы которого входит река Полежаевка, не выяснялось запланированы ли федеральным органом исполнительной власти в отношении данного водного объекта какие-либо мероприятия по его охране, передавались ли органам государственной власти Хабаровского края какие-либо полномочия по осуществлению мероприятий по охране водного объекта - реки Полежаевка.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

С учётом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, а также не установлены имеющие существенное значение для разрешения дела обстоятельства, принятые ими судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 10 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 ноября 2019 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края в ином составе судей.

Председательствующий

Судьи