Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2020 г. по делу N 8а-494/2020[88а-2120/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Зайцевой О.А, судей Римского Я.А, Ровенко П.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного ответчика администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 5 декабря 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Петрова Алексея Викторовича и Николаева Алексея Валерьевна к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края о признании незаконным решения от 22 ноября 2019 года по вопросу согласования места и времени проведения публичного мероприятия, обязании устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Римского Я.А, выслушав объяснения представителя администрации Петропавовск-Камчасткого городского округа Камчатского края Останиной М.Г, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Петров А.В, Николаев А.В. обратились в суд с административным иском к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края о признании незаконным решения об отказе в согласовании проведения 6 декабря 2019 года публичного мероприятия (митинга), обязании устранить нарушения. В обоснование заявленных требований указали, что ими 21 ноября 2019 года в администрацию Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края было подано уведомление о проведении публичного мероприятия 6 декабря 2019 года с 12 часов 45 минут до 14 часов 15 минут в форме митинга. Целью митинга указано ознакомление депутатов и чиновников Законодательного собрания Камчатского края с правовыми позициями Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных в постановлениях от 30 апреля 2019 года по делу "Каблис против России" и от 1 ноября 2019 года N 33-П по делу "О проверки конституционности пунктов 1 и 6 статьи 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" в связи с жалобами граждан Седовой М.С. и Терешонковой В.П.". Местом проведения митинга указана площадка на тротуаре перед зданием Правительства Камчатского края и Законодательного Собрания Камчатского края по адресу: "адрес", площадь Ленина, "адрес". Ответом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 22 ноября 2019 года в согласовании проведения митинга на заявленной территории было отказано, поскольку заявителями к уведомлению о проведении публичного мероприятия не было приложено согласие собственника здания Правительства Камчатского края и Законодательного собрания Камчатского края на проведение митинга на заявленной площадке. Считают, что указанный ответ является незаконным, поскольку он ограничивает права заявителей, гарантированные им статьями 10 и 11 Европейской конвенции по правам человека.

Пункт 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" не распространяется на публичные мероприятия, планируемые на общедоступных земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, как в рассматриваемом случае. Публичное мероприятие планируется к проведению на территории, не относящейся к закрытым для общего доступа земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности. Просили суд, признать незаконным решение администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 22 ноября 2019 года об отказе в согласовании проведения в городе Петропавловске-Камчатский Камчатского края 6 декабря 2019 года с 12 часов 45 минут до 14 часов 15 минут публичного мероприятия в форме митинга на площадке, указанной в уведомлении заявителей от 21 ноября 2019 года. Для устранения нарушений прав заявителей обязать орган-ответчика согласовать им проведение в городе Петропавловске-Камчатском 6 декабря 2019 года с 12 часов 45 минут до 14 часов 15 минут публичного мероприятия в форме митинга на площадке, указанной в уведомлении заявителей от 21 ноября 2019 года.

Решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 2 декабря 2019 года административное исковое заявление Петрова А.В. и Николаева А.В. к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края о признании незаконным решения от 22 ноября 2019 года по вопросу согласования места и времени проведения публичного мероприятия, обязании устранить нарушения, оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 5 декабря 2019 года решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 2 декабря 2019 года отменено, административное исковое заявление Петрова А.В. и Николаева А.В. к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края удовлетворено. Признано незаконным решение администрации Петропавловк-Камчатского городского округа Камчатского края от 22 ноября 2019 года об отказе Петрову А.В. и Николаеву А.В. в согласовании проведения публичного мероприятия. На администрацию Петропавловк-Камчатского городского округа Камчатского края возложена обязанность не создавать Петрову А.В. и Николаеву А.В. препятствий в проведении публичного мероприятия в форме митинга во время и месте, указанном ими в уведомлении от 21 ноября 2019 года.

В кассационной жалобе, поданной представителем администрации Петропавловк-Камчатского городского округа Камчатского края через Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края 27 декабря 2019 года и поступившей в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 20 января 2020 года, ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 5 декабря 2019 года и оставлении в силе решения Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 2 декабря 2019 года.

Административные истцы Петров А.В. и Николаев А.В, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права; нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 5 декабря 2019 года в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В силу Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

На обеспечение реализации указанного конституционного права граждан Российской Федерации направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54), предусматривающий, что организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведённом или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания (пункт 1 части 3 статьи 5).

В соответствии с положениями названного Федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ)

По общему правилу, сформулированному в части 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создаёт угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведённые или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места. Порядок использования специально отведённых мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек (часть 1.1 статьи 8 названного Федерального закона).

В то же время Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относит: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничную зону, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2 статьи 8)

Согласно части 2.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1.1 настоящей статьи специально отведённых мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведённых мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 настоящего Федерального закона.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54).

К таким интересам могут быть отнесены: сохранение и (или) восстановление нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной, социальной или транспортной инфраструктуры и связи (например, аварийный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения), либо необходимость поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определённое для этого время, в том числе ввиду угрозы обрушения зданий и сооружений или превышения нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия), либо недопустимость создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, либо иные подобные причины.

Пункт 2 части 2 статьи 4 Закона Камчатского края от 25 февраля 2011 года N 564 "Об отдельных вопросах проведения публичных мероприятий в Камчатском крае" к числу мест, в которых запрещается проведение публичных мероприятий, относит здания, занимаемые органами государственной власти Камчатского края, а также прилегающие к указанным зданиям территории.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 21 ноября 2019 года административными истцами подано уведомление о проведении 6 декабря 2019 года публичного мероприятия в форме митинга с количеством участников 10-15 человек (не более 5 одномоментно), имеющего своей целью ознакомление депутатов и чиновников Законодательного Собрания Камчатского края с правовыми позициями Европейского Суда по правам человека, изложенными в решении от 30 апреля 2019 года по делу "Каблис против России" и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2019 года N 33-П. Местом его проведения названа площадка перед зданием "адрес" и Законодательного "адрес", расположенная по адресу: "адрес".

Письмом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 22 ноября 2019 года Петров А.В. и Николаев А.В. поставлены в известность о невозможности проведения публичного мероприятия в заявленном месте по мотиву того, что к уведомлению не приложено согласие собственника здания, в непосредственной близости к которому планируется проведение митинга. Одновременно заявителям предложено изменить место проведения митинга.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края пришёл к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным на то органом местного самоуправления, закону не противоречит, прав истцом на организацию публичного мероприятия не нарушает.

Отменяя решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 22 ноября 2019 года судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда указала, что согласно письму администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 22 ноября 2019 года, следует, что истцам не согласовано проведение публичного мероприятия в заявленном месте, поскольку отсутствует соответствующие согласие собственника здания, в котором расположено Правительство Камчатского края и Законодательное Собрание Камчатского края. Вместе с тем ответчик, предлагая представить с уведомлением о проведении публичного мероприятия указанное согласие не привёл в обоснование этого норму закона, предусматривающую обязанность организатора публичного мероприятия совершить соответствующие действия, в то время как предложение уполномоченного органа об изменении места проведения публичного мероприятия, должно содержать конкретные данные свидетельствующие об очевидной невозможности проведения мероприятия в заявленном месте. Заявленная к проведению публичного мероприятия площадка, расположенная перед зданием Правительства Камчатского края и Законодательного Собрания Камчатского края, в частной собственности не находится, является общедоступной, для пребывания на которой наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется. Следовательно, отказ в согласовании публичного мероприятия в заявленном месте по мотиву того, что его проведение повлечёт нарушение частных интересов правообладателей соответствующего земельного участка или здания, как не основанный на правовых нормах Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54, не может быть признан правомерным.

Данные о том, что проведение указанного публичного мероприятия с предполагаемой численностью участников 10-15 человек сопряжено с угрозой обрушения зданий и сооружений, угрозой безопасности участников данного публичного мероприятия либо повлечёт нарушение нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, что в силу прямого указания на то в законе, влечёт необходимость изменения места его проведения, материалы дела не содержат. Установленное на региональном уровне ограничение, которое основано исключительно на данных о приближённости места проведения публичного мероприятия к зданиям, занимаемым органами государственной власти Камчатского края, при условии, что такое мероприятие не создаст угрозу правам и свободам человека и гражданина, обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности, не может служить причиной для отказа в согласовании его проведения.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает выводы суда апелляционной инстанций правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы. Существенных нарушений норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами не допущено.

Обжалуя вынесенный по делу судебный акт, представитель администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края ссылается на то, при отсутствии согласия собственника здания согласовать проведение публичного мероприятия не возможно, поскольку у органа местного самоуправления отсутствуют сведения о предполагаемых действиях собственника на территории здания, создающие опасность для участников публичного мероприятия.

Вместе с тем, указанные доводы, которые являлись предметом тщательной проверки суда апелляционной инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой не усматривается, не могут повлечь удовлетворение кассационной жалобы.

Как верно указал суд апелляционной инстанции, предлагая представить с уведомлением о проведении публичного мероприятия согласие собственника здания, административный ответчик не привёл в обоснование этому норму закона, предусматривающую обязанность организатора публичного мероприятия совершить соответствующие действия.

Остальные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, представленных суду, и на несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

Доводы кассационной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Исходя из изложенного, судебный акт следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 5 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи