Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 г. по делу N 66а-175/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Красиковой О.Е, при секретаре Таран И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-754/2019 по административному исковому заявлению Коренева А.А, Коренева Д.Н. о признании недействующим в части приложения N1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года NВ-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 14 ноября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителя Красноярского городского Совета депутатов, поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Коренев А.А, Коренев Д.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: в целях эксплуатации жилого дома, общей площадью 665 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", к двум территориальным зонам.

Требования мотивированы тем, что административные истцы являются собственниками спорного земельного участка, Департаментом муниципального имущества и земельных отношений Администрации г. Красноярска им было отказано в перераспределении земельного участка, поскольку согласно карте градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N1 к Правилам землепользования и застройки) земельный участок находится в границах двух территориальных зон - зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), зоны территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ). Административные истцы полагают, что нахождение земельного участка в границах двух территориальных зон противоречит положениям градостроительного и земельного законодательства и нарушают их право использовать земельный участок по своему усмотрению. Также указывают, что земельный участок был сформирован и постановлен на кадастровый учет 28 февраля 2007 года и при разработке и утверждении Правил землепользования и застройки должны были учитываться сложившаяся планировка территории и землепользование.

Решением Красноярского краевого суда от 14 ноября 2019 года административное исковое заявление Коренева А.А, Коренева Д.Н. удовлетворено.

В апелляционной жалобе председатель Красноярского городского Совета депутатов Фирюлина Н.В. просит отменить решение суда ввиду нарушения норм материального права и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Указывает, что в соответствии с Генеральным планом спорный земельный участок отнесен к функциональным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне территорий общего пользования в границах красных линий, соответственно территориальные зоны в отношении данного земельного участка, установленные Правилами землепользования и застройки, соответствуют функциональным зонам. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции представительного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к его форме и содержанию, соответствует действующему законодательству, права административных истцов не нарушает.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Красноярского края представлены возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя Красноярского городского Совета депутатов Смоленскене К.Н, поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ), пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Красноярск является городским округом (статья 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 года N 13-3148 "О наделении муниципального образования "Город Красноярск" статусом городского округа").

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, включающие карту градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск.

Суд первой инстанции с учетом названных норм сделал правомерный вывод, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из материалов дела следует, что в соответствии с Генеральным планом городского округа город Красноярск, утвержденного Решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N7-107, спорный земельный участок располагается в двух функциональных зонах: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона территорий общего пользования границах коридоров красных линий. В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск) данный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам, а именно: зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск противоречат положениям части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Судебная коллегия находит данный вывод суда основанным на неправильном применении норм материального права.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Как указано в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемой, отображение ее границ на картах генерального плана соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ.

Судебная коллегия считает ошибочным и вывод суда о противоречии Правил землепользования и застройки части 2 статьи 85 ЗК РФ и части 4 статьи 30 ГрК РФ исходя из следующего.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Градостроительный регламент территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (ИТ) предусматривает нахождение в этой зоне территорий общего пользования (код 12.0). Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540, код 12.0 включает вид разрешенного использования, в том числе размещение объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог в границах населенных пунктов.

Таким образом, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При указанных обстоятельствах решение суда принято с нарушением норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основано на имеющихся в материалах дела доказательствах, в связи с чем подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 14 ноября 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований Коренева А.А, Коренева Д.Н. о признании недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: в целях эксплуатации жилого дома, общей площадью 665 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", к двум территориальным зонам.

Председательствующий

Р.В. Знаменщиков

Судьи

Ю.В. Роженцева

О.Е. Красикова