Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 февраля 2020 г. по делу N 66а-503/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и

Селиверстовой И.В, при секретаре Ковалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1029/2019 по административному исковому заявлению Ковцовой Надежды Александровны к Совету депутатов городского округа Серпухов Московской области о признании недействующим с 13 декабря 2018 года подпункта 2.6 таблицы пункта 2.6 "Характеристики зон с особыми условиями использования территорий" части 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, их основные характеристики, их местоположение, а так же характеристики зон с особыми условиями использования" генерального плана поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 13 декабря 2018 года N 1/6 в части распространения, установленной для Глазовского сельского кладбища санитарно-защитной зоны - 50 м на земельный участок с кадастровым номером 50:32:0020202:202, и правил землепользования и застройки территории (части территории) сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденных Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 13 декабря 2018 года N 2/6, в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территорий, границ территорий объектов культурного наследия санитарно-защитной зоны Глазовского сельского кладбища, охватывающий земельный участок с кадастровым номером N, по апелляционной жалобе Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области на решение Московского областного суда от 17 октября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, представителя Администрации городского округа город Серпухов и Совета депутатов городского округа Серпухов Московской области Деминова С.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Мурашова С.Е. против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

13 декабря 2018 года Советом депутатов Серпуховского муниципального района Московской области принято решение N 1/6 "Об утверждении Генерального плана сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области" (далее - Решение N 1/6).

В тот же день названным представительным органом принято решение N 2/6 "Об утверждении проекта "Правила землепользования и застройки территории (части территории) сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области" (далее - Решение N 2/6).

Данные акты опубликованы 14 декабря 2018 года в газете "Ока Информ" N 52 (833) и на сайте Администрации Серпуховского муниципального района.

Ковцова Н.А, являясь собственником земельного участка, расположенного на территории названного сельского поселения, обратилась в Московский областной суд с названным выше административным исковым заявлением.

В обоснование заявленных требований ссылаясь на то, что оспариваемым в части генеральным планом установленная в 50 м и отраженная на карте границ зон с особыми условиями использования территорий, границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных правилами землепользования и застройки, санитарно-защитная зона Глазовского сельского кладбища распространена на принадлежащий ей на праве собственности земельный участок, чем нарушаются ее права, создаются препятствия к использованию участка по его целевому назначению.

Так, 25 января 2019 года администрацией Серпуховского городского округа ей было отказано в принятии уведомления о планируемом строительстве с указанием на то, что в соответствии с правилами землепользования и застройки земельный участок, на котором начато возведение жилого дома, расположен в санитарно-защитной зоне Глазовского сельского кладбища.

Считает, что оспариваемые положения не соответствуют пункту 25 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222.

Решением Московского областного суда от 17 октября 2019 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просит постановленный судебный акт отменить и в заявленных требованиях отказать в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, неправильное определение существенных обстоятельств, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам.

В обоснование доводов ссылается на то, что суд не учел отображение зон с особыми условиями использования территории в информационных целях на основании сведений, содержащихся в генеральном плане и Едином государственном реестре недвижимости. Указывает, что земельный участок административного истца находится в нормативной (ориентировочной) санитарно-защитной зоне от существующего кладбища и не является предметом утверждения, а отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны, по мнению автора, не влечет снятие ограничений деятельности на земельном участке, входящем в такую зону.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором, и представителем административного истца представлены возражения о их несостоятельности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно пункту 1 части 1, пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, статье 14, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) вопросы утверждения генеральных планов сельских поселений и правил землепользования и застройки решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов. Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 названного кодекса).

Проанализировав положения подпунктов 1-5 пункта 3 статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области", статьи 1 Закона Московской области от 14 декабря 2018 года N 220/2018-ОЗ "Об объединении городского поселения Оболенск, городского поселения Пролетарский, сельского поселения Васильевское, сельского поселения Данковское, сельского поселения Дашковское, сельского поселения Калиновское, сельского поселения Липицкое Серпуховского муниципального района с городским округом Серпухов и внесении изменений в некоторые законы Московской области о статусе и границах муниципальных образований Московской области", статьи 6 Закона Московской области от 28 февраля 2005 года N 78/2005-ОЗ "О статусе и границах Серпуховского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований", пункта 7 части 15 статьи 27 Устава Серпуховского муниципального района Московской области (в редакциях, действующих на дату принятия оспариваемых в части нормативных правовых актов), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что утверждение документов территориального планирования сельского поселения Дашковское было отнесено к компетенции Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области.

Решениями NN 1/6 и 2/6 утверждены Генеральный план сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области" и проект Правил землепользования и застройки территории (части территории) сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области.

Как установлено судом и усматривается из материалов административного дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания органом местного самоуправления с соблюдением процедур, регламентированных статьями 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Ковцова Н.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1 500 кв.м, расположенного по адресу установленному относительно ориентира, расположенного в Московской области, "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства.

Из градостроительного плана земельного участка, выданного на основании заявления административного истца от 7 января 2018 года, следует, что он частично расположен в границах охранной зоны инженерной сети (ЛЭП), иных ограничений по использованию земельного участка не установлено. Согласно схемы взаимного расположения и фототаблицы к ней, составленной МБУ "Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов" от 26 сентября 2019 года расстояние от границы земельного участка и жилого дома административного истца до границы Глазовского сельского кладбища составляет соответственно 16, 2 кв.м и 34, 8 кв.м, до последнего захоронения - 21, 7 кв.м.

Подпунктом 2.6 таблицы пункта 2.6 "Характеристики зон с особыми условиями использования территорий" части 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, их основные характеристики, их местоположение, а так же характеристики зон с особыми условиями использования" генерального плана сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденного Решением N 1/6, для Глазовского сельского кладбища установлена санитарно-защитная зона - 50 м.

На карте границ зон с особыми условиями использования территорий, границ территорий объектов культурного наследия правил землепользования и застройки территории (части территории) сельского поселения Дашковское Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденных Решением N 2/6, отображено размещение санитарно-защитной зоны Глазовского сельского кладбища в границах земельного участка, принадлежащего административному истцу.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами.

Суд первой инстанции, установив, что земельный участок административного истца расположен в границах отображенной в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны не установленной в порядке, соответствующем действующему законодательству, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления и признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующим в части в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача.

Судебная коллегия соглашается с этим выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как обусловленные ошибочным толкованием закона.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 названного кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее - Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

В сфере градостроительства применяются в том числе постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Сельские кладбища отнесены к V классу санитарной классификации, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны для которых составляет 50 м (пункт 3 подраздела 7.1.12 СанПиН). Согласно пункту 3.1 подраздела 3 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).

Проанализировав положения градостроительного законодательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Также суд первой инстанции пришел к выводу, что отображение в генеральном плане и правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны Глазовского сельского кладбища, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда ввиду следующего.

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1), отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23), характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23), границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30).

Как следует из материалов административного дела, в данном случае на картах генерального плана и правил землепользования и застройки отображены зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона Глазовского сельского кладбища, в границы которой входит расположенный на данной территории принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок.

Судом установлено и не опровергнуто участвующими в деле лицами, что санитарно-защитные зоны в отношении Глазовского сельского кладбища не устанавливались как на дату постановки в Едином государственном реестре недвижимости на кадастровый учет земельного участка административного истца, так и на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, не установлены они и на настоящее время; постановление об утверждении санитарно-защитной зоны названного кладбища Главным государственным санитарным врачом не принималось; проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.

Несмотря на то, что решением исполнительного комитета от 21 августа 1987 года N 641/16 Глазовское сельское кладбище закрыто с 1 сентября 1987 г, захоронения на нем производились и после 2000 года.

Согласно пункту 25 Правил установления санитарно-защитных зон санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается, вопреки доводам представителей административного ответчика и заинтересованного лица, только после установления их уполномоченным органом.

При этом Закон о местном самоуправлении и Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что спорная зона с особыми условиями использования территории не устанавливалась в картах, а только отображалась на них, не опровергают приведенного выше вывода, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.

Вопреки доводам апелляционной жалобы отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в генеральном плане.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и проанализировав приведенные выше нормы, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов в названной части приведенному законодательству, не согласиться с которым судебная коллегия оснований не усмотрела.

Судом правомерно оспариваемые нормативные правовые акты признаны недействующими в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения на административный иск, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 17 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи О.Н. Ефремова

И.В. Селиверстова