Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2020 г. по делу N 66а-573/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Рогожиной Е.В, Бушминой А.Е.

при секретаре Идрисовой С.З, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО8

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пазухиной Е.В. о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положений генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части установления зоны санитарной охраны источников водоснабжения (2 пояс) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Российская Федерация, "адрес" в той мере, в какой при утверждении генерального плана города Нижнего Новгорода не был соблюден порядок установления границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установленный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", по апелляционной жалобе административного ответчика городской Думы города Нижнего Новгорода на решение Нижегородского областного суда от 5 декабря 2019 года.

Заслушав доклад судьи Рогожиной Е.В, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

административный истец Пазухина Е.В. обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положений генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части установления зоны санитарной охраны источников водоснабжения (2 пояс) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Российская Федерация, "адрес", в той мере, в какой при утверждении генерального плана города Нижнего Новгорода не был соблюден порядок установления границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установленный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

В обоснование заявленных требований указала, что она с 06.08.2001 года является членом садоводческого некоммерческого товарищества "адрес" (далее - садоводческое товарищество), и с указанного времени добросовестно владеет и пользуется по его назначению (под садоводство) садовым земельным участком под номером N в данном садоводческом товариществе, что подтверждается членским билетом N179 от 06.08.2001 года, членской книжкой садовода N N от 16.09.2007 года, справкой, выданной "данные изъяты" от 24 апреля 2019 года.

17.10.2019 года земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N, каких-либо ограничений в пользовании земельным участком не установлено и не зарегистрировано.

24.04.2019 года ею, Пазухиной Е.В, было подано заявление о предоставлении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 465 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", "адрес", в собственность. Письмом от 17.05.2019 года N Комитет по управлению городским имуществом и земельным ресурсам администрации города Нижнего Новгорода по итогам рассмотрения заявления отказал в предоставлении земельного участка в собственность. Основанием для отказа послужило нахождение испрашиваемого земельного участка в зоне санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс) по материалам генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22.

Решением Нижегородского областного суда от 5 декабря 2019 года административное исковое заявление Пазухиной Е.В. удовлетворено. Постановлено: Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу положения генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части установления зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", "адрес", в той мере, в какой при утверждении генерального плана города Нижнего Новгорода не был соблюден порядок установления границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установленный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Административным ответчиком городской Думой города Нижнего Новгорода подана апелляционная жалоба, согласно которой он просит решение Нижегородского областного суда 5 декабря 2019 года отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что зона санитарной охраны подлежит обязательному отражению в Генеральном плане городского округа в силу санитарных норм и правил и норм градостроительного кодекса Российской Федерации. Отсутствие принятого органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об установлении зоны санитарной охраны не влечет отсутствие необходимости ее отображения в Генеральном плане.

Порядок принятия правовых актов городской Думы города Нижнего Новгорода установлен Уставом города Нижнего Новгорода и Регламентом городской Думы города Нижнего Новгорода, Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" порядок принятия правовых актов органов местного самоуправления не регулирует и не устанавливает. Распространение порядка принятия решений органами исполнительной власти субъектов, предусмотренного указанным Федеральным законом, на порядок принятия Генерального плана является необоснованным. Считает, что судом неправильно применены нормы материального права (применены нормы, не подлежащие применению).

Также в апелляционной жалобе административный ответчик указывает на то, что не оспариваемый правовой акт затрагивает права и законные интересы административного истца, а Земельный Кодекс Российской Федерации согласно положениям, которого земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность. Отображение зон санитарной охраны обеспечивает справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц. Отображение такой зоны необходимо в целях защиты здоровья населения и направлено на обеспечение санитарного благополучия, в связи с чем, не может расцениваться как нарушение прав административного истца. Считает, что права административного истца Генеральным планом города Нижнего Новгорода не нарушены.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвующим в деле, а также административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Представитель административного истца направил ходатайство, в котором просил провести судебное заседание без участия.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, утверждение генерального плана городского округа.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 и части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 2.1 Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-ФЗ "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" Правительство Нижегородской области осуществляет полномочия городской Думы города Нижнего Новгорода по принятию решений о подготовке проекта генерального плана города Нижнего Новгорода по принятию решений о подготовке проекта генерального плана города Нижнего Новгорода, принятие решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утверждение генерального плана города Нижнего Новгорода, утверждение изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, за исключением полномочий по проведению публичных слушаний.

В порядке предоставленных полномочий постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22 утвержден Генеральный план города Нижнего Новгорода, опубликованный в газетах "День города. Нижний Новгород" от 09 апреля 2010 года N 26 (448), от 14 августа 2015 года N 64 (1009) (приложения 1 - 3), 19 - 25 августа 2015 года N 65 (1010) (приложения 1 - 3).

В Генеральный план города Нижнего Новгорода неоднократно вносились изменения, последние от 22 марта 2019 года N 152, от 20 января 2020 года N 46.

Согласно схеме функционального зонирования, а также схеме комплексной оценки состояния окружающей среды (прогноз) с границами зон с особыми условиями использования территорий Генерального плана (в действующей редакции) отображены границы зоны санитарной охраны водозаборов (II и III пояса).

Как следует из материалов дела, административный истец Пазухина Е.В. с 06 августа 2001 года является членом садоводческого некоммерческого товарищества "данные изъяты"", расположенного по адресу: "адрес" в пользовании Пазухиной Е.В. находится земельный участок с кадастровым номером N расположенный по адресу: "адрес", "адрес"

Письмом от 17.05.2019 года N Комитет по управлению городским имуществом и земельным ресурсам администрации города Нижнего Новгорода по итогам рассмотрения заявления отказал Пазухиной Е.В. в предоставлении земельного участка в собственность. Основанием для отказа послужило нахождение испрашиваемого земельного участка в зоне санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс) по материалам генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22.

Оспаривая нормативный правовой акт административный истец, полагает, что установленная зона санитарной охраны в границах арендованного им земельного участка на картах Генерального плана города не соответствует действующему законодательству и нарушает права и административного истца на приобретение земельного участка в собственность.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 и пунктом 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию.

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения, а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения.

Вопросы установления границ зон санитарной охраны регулируются, в том числе нормами водного законодательства и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В силу абзаца второго пункта 4 и абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 (далее - Санитарные правила, САНПИН 2.1.4.1110-02).

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Согласно пункту 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории зоны санитарной охраны и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов зоны санитарной охраны.

Принципиальное решение о возможности организации зоны санитарной охраны принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений (пункт 1.9 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно пункту 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 9 марта 2011 года N 157 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области" Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области является уполномоченным органом по утверждению проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также установлению границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Земельный участок с кадастровым номером N имеет вид разрешенного использования: для ведения садоводства. В выписке не содержится сведений о том, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (2 пояс)

Согласно ответу Управления Федеральной службы по надзору по защите прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области от 28.10.2019 года N N следует, что имеются санитарно-эпидемиологические заключения по проекту зон санитарной охраны для ПАО "Завод "Красное Сормово" и ВОС "Новосормовские".

Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области определено уполномоченным органом по установлению границ зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее также - ЗСО) постановлением Правительства Нижегородской области от 09.03.2011 года N157 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области". Для водозаборов, расположенных на реке Оке (поверхностном источнике хозяйственно-питьевого водоснабжения), ЗСО в границах территории города Нижнего Новгорода Министерством не установлены.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что предусмотренный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" действовавший порядок установления зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером N, при принятии постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" был нарушен. Положения генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части установления зоны санитарной охраны в отношении земельного участка с кадастровым номером N площадью 465 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", "адрес" противоречат пункту 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N52-ФЗ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" в той мере, в какой при утверждении генерального плана города Нижнего Новгорода не был соблюден порядок установления границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Между тем, на момент принятия постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", такой орган исполнительной власти Нижегородской области определен не был; само Правительство Нижегородской области как постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Нижегородской области правового акта об установлении границ зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером N, не принимало.

В материалах дела отсутствуют как доказательства составления проекта зоны санитарной охраны, так и составления необходимого по нему заключения, подготовленного компетентной организацией, а также утверждения такого проекта в установленном порядке.

Таким образом, с учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия считает верным вывод суда первой инстанции о том, что при утверждении Генерального плана не был соблюден предусмотренный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" порядок установления зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером N.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал представленные по делу доказательства в их совокупности, представленным доказательствам дал надлежащую правовую оценку, нормы действующего законодательства применил верно.

При проверенных судом апелляционной инстанции обстоятельствах, решение суда является законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального права и без нарушения норм процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нижегородского областного суда от 5 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городской Думы города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Председательствующий

Судьи: