Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 09 апреля 2020 г. по делу N 8а-8701/2020[88а-9565/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Белова В.И. и Карякина Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Мезитовой З.З. на решение Железнодорожного районного суда г. Ульяновска от 17 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 3 сентября 2019 года по административному делу N 2а-1037/2019 по административному исковому заявлению Мезитовой З.З. к Агентству государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области о возложении обязанности заключить соглашение о перераспределении земельного участка и утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Мезитова З.З. (далее - административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Агентству государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области (далее - административный ответчик) о возложении обязанности заключить соглашение о перераспределении земельного участка и утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что ДД.ММ.ГГГГ она обратилась в Агентство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N, утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

ДД.ММ.ГГГГ административным ответчиком в удовлетворении заявления Мезитовой З.З. отказано, в связи с тем, что образуемый путем перераспределения земельный участок частично расположен в оползневой зоне, а также на территории зеленых насаждений общего пользования.

По мнению административного истца, отказ административного ответчика является незаконным, поскольку согласно проекту о внесении изменений в Генеральный план г. Ульяновска данный участок отнесён к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж1. Градостроительными регламентами данной зоны вид разрешенного использования "для жилищного строительства" отнесен к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Также Мезитова З.З. указывает, что в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации приведен исчерпывающий перечень земельных участков, ограниченных в обороте, и земельные участки, находящиеся в оползневой зоне, в данный перечень не входят.

Решением Железнодорожного районного суда г. Ульяновска от 17 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 3 сентября 2019 года без изменения, в удовлетворении административных исковых требований Мезитовой З.З. отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 2 марта 2020 года, Мезитова З.З. ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального и процессуального права. Указывает, что суд первой инстанции не привлек в качестве административного ответчика Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области, к компетенции которого с ДД.ММ.ГГГГ отнесены вопросы распоряжения земельными участками. Кроме этого, податель кассационной жалобы не соглашается с выводами судов о доказанности отнесения спорного земельного участка к зоне зеленых насаждений общего пользования. Считает, что административными ответчиками не представлены допустимые и объективные доказательства о наличии утвержденных красных линий на территории перераспределяемого земельного участка.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились, направили в суд ходатайства о рассмотрении дела без их участия. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций были допущены.

Как следует из материалов административного дела, Мезитова З.З. является собственником земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под индивидуальное жилищное строительство, а также жилого дома по адресу: "адрес".

ДД.ММ.ГГГГ Мезитова З.З. обратилась в Агентство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ Агентство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области отказало административному истцу в заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории со ссылкой на то обстоятельство, что образуемый земельный участок расположен на территории зеленых насаждений общего пользования и частично расположен в границах оползневой зоны. Схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории выполнена без учета Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск" и Генерального плана г. Ульяновска.

Разрешая административный спор и отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что отказ административного ответчика в перераспределении земельных участков, в связи с нахождением части испрашиваемого земельного участка в зоне зеленых насаждений, является законным, поскольку земельные участки общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Кроме этого, суд первой инстанции указал, что Указом Губернатора Ульяновской области от 1 ноября 2018 года N 105 "О мерах по совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области" функции по распоряжению земельными ресурсами на территории Ульяновской области с 1 января 2019 года переданы Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области, что, по мнению суда, исключает возможность удовлетворения административных исковых требований Мезитовой З.З. к Агентству государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области.

Судебная коллегия с правомерностью и обоснованностью выводов судов обеих инстанций, и постановленными ими судебными актами согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по общему правилу, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд помимо прочего проверяет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, порядок и основания принятия оспариваемого решения, если такой порядок установлен, а также соответствует ли его содержание нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Порядок перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, регулируется положениями статей 39.28, 39.29 Земельного Кодекса Российской Федерации.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка (пункт 3 статьи 39.28 Земельного Кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 39.29 Земельного Кодекса Российской Федерации в целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (далее - заявление о перераспределении земельных участков), в уполномоченный орган.

Как следует из содержания пункта 8 статьи 39.29 Земельного Кодекса Российской Федерации, в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий:

1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю;

2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи.

Основания для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков приведены в пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из содержания подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что одной из причин для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков является наличие оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Подпунктом 1 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи.

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе (далее - Требования), утверждены Приказом Минэкономразвития России от 27 ноября 2014 года N 762.

Частью 4 Требований предусмотрено, что схема расположения земельного участка подготавливается на основе сведений государственного кадастра недвижимости об определенной территории (кадастрового плана территории). При подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения: утвержденных документов территориального планирования; правил землепользования и застройки; проектов планировки территории; землеустроительной документации; положения об особо охраняемой природной территории; о зонах с особыми условиями использования территории; о земельных участках общего пользования и территориях общего пользования, красных линиях; о местоположении границ земельных участков, о местоположении зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Из оспариваемого ответа административного ответчика от ДД.ММ.ГГГГ следует, что в качестве правового обоснования отказа в удовлетворении заявления Мезитовой З.З. приведены ссылки на положения подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 и пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, с указанием на подготовку схемы расположения земельного участка без учета Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N, Генерального плана города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N. При этом административный ответчик указал, что спорный земельный участок в соответствии с указанными документами территориального планирования расположен на территории зеленых насаждений общего пользования.

Данные обстоятельства судами обеих инстанций расценены как доказанные и исключающие возможность перераспределения земельных участков.

Между тем судами не учтено, что Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N содержат лишь информацию об отнесении спорного земельного участка к зоне застройки индивидуальными жилыми домами - Ж1.

Сведения о расположения части спорного земельного участка в зоне зеленых насаждения общего пользования возможно установить лишь из представленной административным ответчиком фрагмента основного чертежа Генерального плана города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N.

В то же время, часть 2 статьи 1, часть 1 статьи 9, статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На картографическом материале, утверждаемом в составе генерального плана, отображаются в том числе автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети и иных мест общего пользования носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от ДД.ММ.ГГГГ N-О.

Между тем суды обеих инстанций при рассмотрении административного дела приведенные выше требования закона и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации не учли, обстоятельства, имеющие правовое значение, в частности наличие утвержденного в установленном порядке проекта детальной планировки территории, на которой расположен спорный земельный участок, и нахождение его в границах красных линий, не установили.

При таких обстоятельствах, выводы судов о правомерности оспариваемого административным истцом отказа Агентства государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области в удовлетворении заявления Мезитовой З.З. по причине отнесения части спорного земельного участка к территории общего пользования, нельзя признать законными и обоснованными.

Кроме этого, также невозможно согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для отказа в удовлетворении административного иска Мезитовой З.З. как заявленных к ненадлежащему административному ответчику.

Так, согласно части 1 статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

Из буквального содержания административного искового заявления Мезитовой З.З. следует, что ею оспаривается отказ Агентства государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области в перераспределении земельных участков, и в качестве способа восстановления нарушенного права Мезитова З.З. просила возложить на административного ответчика обязанность заключить с ней соглашение о перераспределении земельных участков и утверждении схемы расположения земельного участка.

При этом суд первой инстанции установил, что Указом Губернатора Ульяновской области от ДД.ММ.ГГГГ N "О мерах по совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области" функции по распоряжению земельными ресурсами на территории Ульяновской области с ДД.ММ.ГГГГ переданы Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области.

Несмотря на это, вопреки требованиям части 1 статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции процессуальные действия по замене ненадлежащего административного ответчика надлежащим в части требований Мезитовой З.З. либо по привлечению второго административного ответчика, не осуществил. Допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения судом апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы Мезитовой З.З. оставлены без надлежащей правовой оценки.

В этой связи, учитывая, что судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты обеих инстанций подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции с учетом приведенных выше норм материального и процессуального права.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Железнодорожного районного суда г. Ульяновска от 17 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 3 сентября 2019 года отменить.

Административное дело направить в Железнодорожный районный суд г. Ульяновска на новое рассмотрение в ином составе суда.

Председательствующий:

Судьи: