Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 г. по делу N 8а-3868/2020[88а-5406/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Мишиной И.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Норильска, поданную через суд первой инстанции 27 января 2020 года, на решение Норильского городского суда Красноярского края от 10 апреля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 22 июля 2019 года

по административному делу N 2а-1182/2019 по административному исковому заявлению прокурора г. Норильска Красноярского края в интересах неопределённого круга лиц о признании не соответствующими статье 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" постановлений Администрации г. Норильска об утверждении административных регламентов о предоставлении муниципальных услуг, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э, прокурора Трифиновой М.К, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, установила:

прокурор г. Норильска Красноярского края в интересах неопределённого круга лиц обратился в Норильский городской суд Красноярского края с административным исковым заявлением о признании не соответствующими статье 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг":

постановления Администрации г. Норильска от 22 июля 2011 года N 370 "Об утверждении Административного регламента оказания услуги по информационному обеспечению граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе архивных документов";

постановления Администрации г. Норильска от 2 декабря 2011 года N 561 "Об утверждении Административных регламентов предоставления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска, услуг в электронном виде" в части услуг по приему заявлений о зачислении в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады) и услуги по зачислению в муниципальные общеобразовательные учреждения;

возложении обязанности на Администрацию г. Норильска в трёхмесячный срок после вступления решения суда в законную силу привести оспариваемые регламенты в соответствие с требованиями статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Требования мотивированы тем, что прокуратурой г. Норильска Красноярского края проведена проверка исполнения законодательства при предоставлении муниципальных услуг. Утвержденные Администрацией г. Норильска административные регламенты о предоставлении муниципальных услуг по своей структуре не соответствуют требованиям статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", в них отсутствуют обязательные элементы регламентов, установленные подпунктами 2, 4, 5 статьи 12 Закона, поскольку не предусматривают стандарт, формы контроля, порядок досудебного обжалования действий (бездействия) органов и должностных лиц при предоставлении муниципальных услуг.

Бездействие Администрации г. Норильска по не приведению административных регламентов в соответствие с законом приводит к нарушению прав граждан. По указанным основаниям прокуратурой г. Норильска руководителю Администрации г. Норильска внесено представление, которое оставлено без удовлетворения.

Решением Норильского городского суда Красноярского края от 10 апреля 2019 года требования прокурора удовлетворены: Административный регламент оказания услуги по информационному обеспечению граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе архивных документов, утвержденный постановлением Администрации г. Норильска от 22 июля 2011 года N 370, Административный регламент предоставления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска, услуги по приему заявлений о зачислении в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады), утвержденный постановлением Администрации г. Норильска от 2 декабря 2011 года N 561 признаны не соответствующими требованиям статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". На Администрацию г. Норильска возложена обязанность в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу привести оспариваемые регламенты в соответствие со статьей 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Дополнительным решением Норильского городского суда Красноярского края от 22 мая 2019 года в удовлетворении требований о признании не соответствующим статье 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Административного регламента представления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска услуги по зачислению в муниципальные общеобразовательные учреждения, утвержденного постановлением Администрации г. Норильска от 2 декабря 2011 года N 561 "Об утверждении Административных регламентов предоставления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации г. Норильска, услуг в электронном виде" и возложении обязанности по приведению Административного регламента предоставления муниципальной услуги по зачислению в муниципальные образовательные учреждения в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 22 июля 2019 года решение Норильского городского суда Красноярского края от 10 апреля 2019 года изменено, абзац второй резолютивной части решения после слова "услуг" дополнен следующими словами "в части не включения в структуру административного регламента разделов, устанавливающих стандарт предоставления муниципальной услуги, форм контроля за исполнением административного регламента, досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу". Дополнительное решение Норильского городского суда Красноярского края от 22 мая 2019 года отменено, в указанной части принято новое решение, которым удовлетворены административные исковые требования прокурора г. Норильска Красноярского края в интересах неопределённого круга лиц к Администрации г. Норильска.

Признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Административный регламент предоставления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска, услуги по зачислению в муниципальные общеобразовательные учреждения, утвержденный постановлением Администрации г. Норильска от 2 декабря 2011 года N 561 в части не включения в структуру административного регламента разделов, устанавливающих стандарт предоставления муниципальной услуги, форм контроля за исполнением административного регламента, досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу.

На Администрацию города Норильска Красноярского края возложена обязанность в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу привести Административный регламент предоставления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска, услуги по зачислению в муниципальные общеобразовательные учреждения в соответствие с требованиями статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В кассационной жалобе Администрацией г. Норильска ставится вопрос об отмене судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение.

Проверив материалы административного дела, заслушав прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы и дополнений к ней, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, а также деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ, в редакции, действующей на момент рассмотрения дела в суде, муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Согласно пункту 8 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ подведомственная государственному органу или органу местного самоуправления организация - государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 1 "Устава муниципального образования город Норильск", утвержденного Решением Норильского городского Совета Красноярского края 24 февраля 2000 года N 386 (далее - Устав), Муниципальное образование город Норильск наделено статусом городского округа в соответствии с Законом Красноярского края от 10 декабря 2004 года N 12-2697 "О наделении муниципального образования город Норильск статусом городского округа".

Согласно части 1 статьи 10 Устава к вопросам местного значения города Норильска, в частности, относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти Красноярского края (пункт 13); формирование и содержание муниципального архива (пункт 22).

Отнесение указанных полномочий к вопросам местного значения городских округов предусмотрено пунктами 13 и 22 части 1 статьи 10 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии со статьей 12 Федерального закона N 210-ФЗ предоставление муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, порядок разработки и утверждения которых устанавливается местной администрацией (части 1 и 15).

Согласно части 2 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

В соответствии пунктом 5 статьи 63 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" органы местного самоуправления городских округов ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.

Из указанных норм права следует, что вопросы учета детей, имеющих право на получение общего и дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях, регламентируются муниципальными нормативными правовыми актами в рамках оказания муниципальной услуги по постановке на учет.

Согласно части 3 статьи 4 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" к полномочиям муниципального образования в сфере архивного дела относится хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов (пункт 1 части 3).

Муниципальным архивом может являться структурное подразделение органа местного самоуправления или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным образованием, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов (пункт 11 статьи 3 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

Согласно Уставу муниципального казенного учреждения "Норильский городской архив" целями создания МКУ "НГА" являются организация и осуществление хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, других архивных документов, а также управление архивным делом на территории муниципального образования город Норильск (пункт 2.1 Устава), учреждение осуществляет информационное обеспечение пользователей в соответствии с их запросами, а также в инициативном порядке (подпункт "е" пункта 2.2 Устава).

В соответствии с Постановлением Администрации г. Норильска Красноярского края от 28 октября 2011 года N 516 "Об осуществлении государственных полномочий МКУ "Норильский городской архив" на МКУ "Норильский городской архив" возложено осуществление переданных исполнительному - распорядительному органу местного самоуправления муниципального образования город Норильск государственных полномочий, включающих в себя хранение, комплектование, учет и использование архивных документов, относящихся к государственной собственности края и находящихся в МКУ "Норильский городской архив".

Принимая во внимание изложенное, правильными являются выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, с учетом изменений, внесенных судебной коллегией в части признания не соответствующими статье 12 Федерального закона N 210-ФЗ Административного регламент оказания услуги по информационному обеспечению граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе архивных документов, утвержденного постановлением Администрации г. Норильска от 22 июля 2011 года N 370 и Административного регламента предоставления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска, услуги по приему заявлений о зачислении в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады), утвержденного постановлением Администрации г. Норильска от 2 декабря 2011 года N 561 (пункт 1) в части не включения в структуру административного регламента разделов, устанавливающих стандарт предоставления муниципальной услуги, форм контроля за исполнением административного регламента, досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу.

Доводы кассационной жалобы, направленные на обжалование судебных актов в указанной части не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права, регулирующего спорные правоотношения, основанием для отмены апелляционного определения в указанной части не являются.

Вместе с тем, судебная коллегия Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами судебной коллегии Красноярского краевого суда в части отмены дополнительного решения и принятия в указанной части нового решения, доводы кассационной жалобы в указанной части о неправильном применении норм материального права являются обоснованными.

В соответствии с частью 1 статьи 53 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" основанием возникновения образовательных отношений является распорядительный акт организации, осуществляющей образовательную деятельность, о приеме лица на обучение в эту организацию.

Статьей 55 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" установлены общие требования к приему на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность. При этом согласно части 9 указанной статьи правила приема в конкретную организацию, осуществляющую образовательную деятельность, на обучение по образовательным программам устанавливаются в части, не урегулированной законодательством об образовании, организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно.

В соответствии со статьей 67 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" установлены требования к организация приема на обучение по основным общеобразовательным программам, в том числе на получение дошкольного образования в образовательных организациях.

В соответствии с частью 8 статьи 55 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" утвержден Порядок приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования (далее - Порядок), который определяет правила приема граждан Российской Федерации в организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования.

В соответствии с пунктом 3 указанного Порядка правила приема в конкретную образовательную организацию устанавливаются в части, не урегулированной законодательством об образовании, образовательной организацией самостоятельно.

Согласно пункту 17 Порядка руководитель образовательной организации издает распорядительный акт о зачислении ребенка в образовательную организацию в течение трех рабочих дней после заключения договора. После издания распорядительного акта ребенок снимается с учета детей, нуждающихся в предоставлении места в образовательной организации, в порядке предоставления государственной и муниципальной услуги в соответствии с пунктом 8 настоящего Порядка.

Указанные нормы права были неправильно применены судом апелляционной инстанции, что повлекло неправильные выводы суда.

С учетом содержания административного регламента представления муниципальными образовательными учреждениями, подведомственными Управлению общего и дошкольного образования Администрации города Норильска услуги по зачислению в муниципальные общеобразовательные учреждения, утвержденного постановлением Администрации г. Норильска от 2 декабря 2011 года N 561, согласно пункту 2.2 которого результатом предоставления услуги является зачисление в муниципальное образовательное учреждение, имеются основания полагать, что административный регламент направлен на регулирование правоотношений по зачислению в образовательные учреждения, соответственно, с учетом изложенных выше норм материального права не может являться муниципальной услугой, порядок предоставления которой регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", выводы суда первой инстанции, изложенные в дополнительном решении, об отказе в удовлетворении требований в указанной части, являются правильными, оснований для отмены дополнительного решения с учетом заявленных требований в оспариваемой части не имелось. Апелляционное определение в части отмены дополнительного решения подлежит отмене с оставлением в силе дополнительного решения суда первой инстанции.

Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 настоящего Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. Судебная коллегия не находит оснований для выхода за пределы доводов кассационной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 22 июля 2019 года в части отмены дополнительного решения Норильского городского суда от 22 мая 2019 года отменить, оставить в силе дополнительное решение Норильского городского суда от 22 мая 2019 года, в остальной части апелляционное определение оставить без изменения.

Председательствующий

Судьи