Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 г. по делу N 8а-4680/2020[88а-6397/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Евтифеевой О.Э, Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Коровиной Дарьи Николаевны на решение Советского районного суда г. Томска от 16 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 6 декабря 2019 года по административному делу N 2а-2515/2019 по административному исковому заявлению Коровиной Дарьи Николаевны к администрации Города Томска о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии (непринятии) решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и в не проведении мероприятий по изъятию путем выкупа земельного участка.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила

:

Коровина Дарья Николаевна обратилась в суд с административным иском к администрации Города Томска (далее - администрация) о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в отсутствии (непринятии) решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и в непроведении мероприятий по изъятию путем выкупа земельного участка с кадастровым номером N, площадью 810 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", мотивируя тем, что указанный земельный участок с видом разрешенного использования - под строительство и последующую эксплуатацию индивидуального жилого дома, принадлежащий истцу на праве собственности (на основании договора дарения от 22 апреля 2010 года), в соответствии с проектной документацией муниципального образования "Город Томск" находится в границах планируемого линейного объекта (автомобильной дороги), строительство на котором осуществляется на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, в связи с чем реализация административным истцом прав, установленных статьями 209, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, включая строительство ИЖС на данном участке невозможно. Между тем, в нарушение статьи 49, пункта 1 статьи 56.3 (в редакции, действующей с 1 апреля 2015 года), статей 56.6, 56.10 Земельного Кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд административным ответчиком в установленный законом срок - не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов, не принято.

Решением Советского районного суда г. Томска от 16 сентября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 6 декабря 2019 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе административным истцом ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии нового решения об удовлетворении исковых требований со ссылкой на неверное толкование и применение судами норм материального права. По мнению административного истца, правовые основания придания обратной силы положениям пункта 3 статьи 56.3 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" отсутствуют. Ссылаясь на Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 декабря 2015 года, указывает, что поскольку все требующиеся в связи с планируемым размещением объектов местного/регионального значения на участке истца, кроме решения о выкупе, действия и мероприятия совершены, выкуп спорного участка должен был быть осуществлен в течение срока, установленного до даты принятия Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.

Администрацией Города Томска принесены возражения на кассационную жалобу, в которых административный ответчик полагает обжалуемые судебные акты судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, заявив письменные ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы в их отсутствие. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 11, 19, 56.3 ЗК РФ, статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации, разъяснениями, содержащимися в Обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 декабря 2015 года, и установив, что в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденными решением Думы г. Томска от 27 ноября 2007 года N 687, земельный участок истца с кадастровым номером N расположен в границах магистральной дороги

общегородского значения ул. Юрия Ковалева, относящейся к территориальной зоне Т-4 (зона инженерной и транспортной инфраструктур), введенной Решением Думы Города Томска от 1 июля 2014 года N 1049 "О внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск", утвержденные решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 года N 687"; проект планировки территории, предусматривающий размещение объекта местного значения - магистральной дороги общегородского значения (ул. Юрия Ковалева) утвержден решением Думы г. Томска от 1 июля 2014 года N1049, пришел к выводу о том, что поскольку решение об изъятии земельного участка возможно в течение шести лет с момента утверждения документации по планировке территории и в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (пункт 3 статьи 56.3 ЗК РФ), то в рассматриваемом случае незаконное бездействие на стороне административного ответчика отсутствует.

Суд апелляционной инстанции с выводом суда первой инстанции согласился, указав также, что изъятие земельных участков для муниципальных нужд в силу действующего законодательства является правом органа местного самоуправления.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска по существу правильными исходя из следующего.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации и главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При этом по смыслу главы 22 КАС РФ к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, требования могут быть удовлетворены судом только при установлении обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав лиц, обратившихся с административным иском, вследствие бездействия административного ответчика и избранный истцом способ защиты должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

Согласно статье 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) принудительное отчуждение земельного участка может осуществляться в соответствии с решением об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, которое принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством.

На основании статьи 49 ЗК РФ изъятие путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных, в том числе со строительством (реконструкцией) автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, при отсутствии других возможных вариантов строительства (реконструкции) этих объектов.

На основании пункта 3 статьи 56.2 ЗК РФ изъятие земельных участков для нужд муниципального образования (муниципальных нужд), в том числе для размещения объектов местного значения, осуществляется на основании решений органов местного самоуправления.

В соответствии с положениями статьи 56.6 ЗК РФ решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято в отношении одного или нескольких земельных участков, в том числе земельного участка или земельных участков, подлежащих образованию. Решение об изъятии может быть принято в отношении всех или некоторых земельных участков, расположенных в границах зоны планируемого размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения или объекта местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется такое изъятие. В решении об изъятии должны быть указаны изымаемые земельные участки, в том числе земельные участки, подлежащие образованию, и расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества, а также цель изъятия земельных участков, реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется изъятие.

В пунктах 1, 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 декабря 2015 года, указано, что по требованию уполномоченного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления суд принимает решение о выкупе земельного участка, определяя при этом размер выкупной цены и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Принятие судом решения о понуждении к заключению такого соглашения законом не предусмотрено.

При этом отсутствие решения об изъятии земельного участка или несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества.

Согласно положениям статьи 282 ГК РФ с требованием о выкупе земельного участка может обратиться только орган, принявший решение об изъятии земельного участка при условии недостижения соглашения о выкупе с собственником этого земельного участка. При этом у собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, отсутствует право требовать от уполномоченного органа выкупа у него этого земельного участка в порядке, предусмотренном статьями 445, 446 указанного Кодекса.

С учетом вышеприведенных норм права изъятие земельных участков для муниципальных нужд является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.

При этом установленный пунктом 3 статьи 56.3 ЗК РФ срок представляет собой срок, в течение которого возможно принятие такого решения об изъятии земельного участка.

Таким образом, заявленные административным истцом требования направлены на решение вопросов местного значения, что находится в исключительной компетенции органов местного самоуправления.

Принудительное обязание органа местного самоуправления принять решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд приведет к возложению на него обязанности, не предусмотренной земельным и гражданским законодательством.

При таких обстоятельствах довод административного истца о невозможности применения к спорным правоотношениям положений пункта 3 статьи 56.3 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", установившего шестилетний срок, в течение которого уполномоченным органом может быть принято решение об изъятии земельного участка, вместо предусмотренного указанной нормой в прежней редакции трехлетнего срока, не свидетельствует о нарушении или неправильном применении судами норм материального права и не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Оценивая приведенный административным истцом в кассационной жалобе довод об отсутствии в связи с непринятием ответчиком решения об изъятии земельного участка гарантий защиты прав истца как собственника спорного земельного участка, кассационный суд отмечает, что как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 февраля 2019 года N 9-П, в развитие предписаний Конституции Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает, что за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его правообладателю предоставляется возмещение, которое должно быть предварительным и равноценным и в размер которого для собственника земельного участка включаются рыночная стоимость участка и убытки, причиненные его изъятием (пункты 1, 2 и 4 статьи 281); при этом сроки, размер возмещения и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в случае принудительного изъятия определяются судом (пункт 6 статьи 279).

Аналогичные положения о возмещении правообладателю стоимости изымаемого земельного участка и убытков, включая упущенную выгоду, содержатся и в Земельном кодексе Российской Федерации (пункт 2 статьи 56.8), который устанавливает, что переход права собственности на земельный участок согласно вступившему в законную силу решению суда о принудительном его изъятии наступает только после предоставления предусмотренного данным решением возмещения в денежной форме (пункт 2 статьи 56.11).

Таким образом, действующее правовое регулирование содержит необходимые гарантии получения собственниками предварительного и равноценного возмещения при изъятии у них в судебном порядке земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Такие собственники не лишены возможности и в общем порядке защищать свои права на земельные участки от неправомерных посягательств, имевших место до принятия судебных решений о принудительном изъятии земельных участков, в том числе требовать в соответствии со статьей 12 ГК РФ восстановления положения, существовавшего до нарушения права, пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, возмещения убытков, причиненных фактическим занятием земельных участков.

Из этого исходит и Верховный Суд Российской Федерации, который в пункте 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 декабря 2015 года), указал, что отсутствие решения об изъятии земельного участка (его части) или несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества. В пункте 6 данного Обзора Верховный Суд Российской Федерации, отметив, что под убытками понимаются, в том числе неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода), подчеркнул правильность позиции судов, принимавших во внимание при установлении размера упущенной выгоды тот доход, который с разумной степенью вероятности был бы получен правообладателем участка, если бы он продолжил его использование исходя из условий, имевших место до принятия административного решения об изъятии.

С учетом разъяснений, содержащихся в пункте 4 Обзора, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 декабря 2015 года, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что права истца подлежат защите в порядке гражданского судопроизводства, в то время как избранный истцом способ защиты не приведет к восстановлению права, которое истец полагает нарушенным.

Таким образом, обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, подлежат оставлению без изменения.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

Нарушений при рассмотрении дела норм материального и процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов, не установлено.

В связи с вышеизложенным, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда г. Томска от 16 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 6 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Коровиной Дарьи Николаевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи