Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 18 марта 2020 г. по делу N 8а-6022/2020[88а-6381/2020]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Склярука С.А, судей Анатийчук О.М, Рахманкиной Е.П, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Филоненко Романа и его представителя по доверенности - Павловой Марины Александровны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Филоненко Романа к УВМ ГУ МВД России по г. Москве, УВД по САО ГУ МВД Росси по г. Москве о признании решений незаконными и отмене (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-214/2019 г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М, объяснения представителя истца по доверенности Павловой М.А, поддержавшей кассационную жалобу, судебная коллегия, установила:

Филоненко Р.И. обратился в суд с административным исковым заявлением к УВМ ГУ МВД России по г. Москве, УВД по САО ГУ МВД Росси по г. Москве о признании решений незаконными и отмене.

В обоснование требований истец указывал, что является гражданином "данные изъяты", ДД.ММ.ГГГГ в отношении него было принято решение начальником ОВМ ОМВД России по Бескудниковскому району г.Москвы о неразрешении въезда в Российскую Федерацию сроком на три года до ДД.ММ.ГГГГ, в связи с привлечением к административной ответственности дважды в течение трех лет. В связи с этим ДД.ММ.ГГГГ ему отказано в выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации. Полагал, что оспариваемые решения административного ответчика не отвечают понятиям соразмерности и справедливости, а также при его принятии не учтены положения статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку он состоит в браке с Ковалевой (Филоненко) В.А, являющейся гражданкой Российской Федерации.

Решением Замоскворецкого районного суда г.Москвы от 25 марта 2019 года административное исковое заявление удовлетворено, постановлено признать незаконным и отменить решение УВД по САО ГУ МВД России по г. Москве от 25 октября 2018 года о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации гражданину Республики "данные изъяты" Филоненко Роману, ДД.ММ.ГГГГ года рождения; решение УВД по САО ГУ МВД России по г. Москве от ДД.ММ.ГГГГ об отказе гражданину Республики "данные изъяты" Филоненко Роману в выдаче разрешения на временное проживание; обязать ГУ МВД России по г. Москве повторно рассмотреть заявление гражданина Республики "данные изъяты" Филоненко Романа о выдаче разрешения на временное проживание (в тексте резолютивной части допущены описки).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 августа 2019 года решение районного суда отменено в части признания незаконным и отмене решения УВД по САО ГУ МВД России по г. Москве от ДД.ММ.ГГГГ об отказе гражданину Республики "данные изъяты" Филоненко Роману в выдаче разрешения на временное проживание; обязать ГУ МВД России по г. Москве повторно рассмотреть заявление гражданина Республики "данные изъяты" Филоненко Романа о выдаче разрешения на временное проживание, с принятием нового решения об отказе в иске в указанной части; в остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе административным истцом и его представителем ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с допущенными существенными нарушениями норм материального закона и оставлении в силе решения районного суда. Оспаривая апелляционное определение, истцом выражается несогласие с ним в той части, в которой было отменено решение суда первой инстанции с принятием нового решения об отказе в части иска.

Определением судьи кассационного суда от 21 февраля 2020 года жалоба передана на рассмотрение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании представитель истца кассационную жалобу поддержала по доводам в ней приведенным.

Другие лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия в силу положений части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Из материалов дела следует, что Филоненко Роман, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, является гражданином Республики "данные изъяты".

25 октября 2018 года начальником отдела по вопросам миграции ОМВД России по Бескудниковскому району г.Москвы принято решение о неразрешении въезда Филоненко Роману сроком на три года, до ДД.ММ.ГГГГ, оформлено представление о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

19 ноября 2018 года решением заместителя начальника ГУ МВД России по г.Москве принято решение об отказе Филоненко Роману в выдаче разрешения на временное проживание в г.Москве.

Основанием для принятия указанных решений явился выявленный факт привлечения Филоненко Романа два раза в течение трех лет к административной ответственности за совершение административных правонарушений на территории Российской Федерации, а именно: 07 и 14 августа 2018 года по "данные изъяты" КоАП РФ, назначено наказание по 500 рублей штрафа.

Филоненко Роман с ДД.ММ.ГГГГ года состоит в зарегистрированном браке с гражданкой "данные изъяты" Ковалевой (Филоненко) В.Н, которая постоянно проживает в России по адресу "адрес".

Районный суд, удовлетворяя административное исковое заявление Филоненко Р, исходил из того, что меры принятые оспариваемыми решениями не являлись необходимыми в демократическом обществе, несоразмерны защищаемому публично-правовому интересу, препятствует реализации прав и свобод истца, безосновательно ограничивают признаваемые за ним государством права на личную и семейную жизнь.

Суд апелляционной инстанции, согласился с выводами суда первой инстанции в части признания незаконным решения о запрете въезда Филоненко Р. на территорию Российской Федерации, и указал на ошибочность выводов в части признания незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на временное проживание в г.Москве. В обоснование своей позиции суд апелляционной инстанции указал, что у ответчика имели основания для принятия такого решения связи с привлечением Филоненко Романа к административной ответственности дважды в течение трех лет, что свидетельствует о систематическом и пренебрежительном отношении его как иностранного гражданина к нормам и правилам поведения, принятым в Российской Федерации.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции и не может согласиться с позицией суда апелляционной инстанции о законности решения об отказе в выдаче истцу разрешения на временное проживание на территории Российской Федерации в силу следующего.

В силу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В частности, статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантировано, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации предоставляет право на беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию только гражданам Российской Федерации (статья 27, часть 2).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Иностранцы и лица без гражданства при установленных федеральным законом условиях могут быть ограничены во въезде в Российскую Федерацию.

Согласно статье 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранным гражданам и лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 26 указанного Закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Европейский Суд по правам человека, отмечая, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, не оправданные крайней социальной необходимостью, защитой национальной безопасности, общественного порядка государства, охраной здоровья или нравственности, должного признания и уважения прав и свобод других лиц, могут свидетельствовать о чрезмерном вмешательстве со стороны публичных властей в личную жизнь, право на которую охраняется в демократическом обществе статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Постановления от 26 марта 1992 г. по делу "Бельджуди (Beldjoudi) против Франции", от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berre-hab) против Нидерландов", от 18 февраля 1991 г. по делу "Мустаким (Moustaguim) против Бельгии", от 19 февраля 1998 г. по делу "Дали (Dalia) против Франции", от 7 августа 1996 г. по делу "С. против Бельгии", от 28 ноября 1996 г. по делу "Ахмут (Ahmut) против Нидерландов" и др.).

Устанавливая такие границы пользования правами и свободами, государство ориентировано на недопустимость посягательства на конституционный строй, основы конституционного строя, оборону страны и безопасность государства, поскольку разрушение этих сторон государственности ставит под угрозу условия свободы самого человека и гражданина. Когда интересы иностранного гражданина на свободу передвижения, свободу мысли и слова, на сбор и распространение информации любыми законными способами, свободное распоряжение своими способностями к труду и т.п. вступают в противоречие с интересами национальной безопасности и общественного порядка государства, то органы безопасности в первую очередь обязаны гарантировать безопасность Российской Федерации и ее граждан.

Статья 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 ноября 1950 г.), признавая право каждого на уважение его личной и семейной жизни, не допускает вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснил, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также, если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за ее пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержатся аналогичные разъяснения, согласно которым, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующий применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу, что нормы международного права и Конституция Российской Федерации хотя и признают допустимым и обоснованным право государства ограничивать некоторые права и свободы граждан, в том числе иностранных, если это предусмотрено законом, но во главу угла ставят и обуславливают возможность такого ограничения необходимостью обеспечения интересов общественного порядка и соображениями национальной безопасности.

Таким образом, уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся неразрешения въезда в Российскую Федерацию; подлежат обязательному учету обстоятельства, касающиеся непосредственно личности иностранного гражданина (длительность проживания в Российской Федерации, семейное положение, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, законопослушное поведение и др.).

Исходя из приведенных правовых позиций и установив, что Филоненко Роман длительное время - с ДД.ММ.ГГГГ года проживает на территории Российской Федерации, состоит в браке с гражданкой "данные изъяты" с ДД.ММ.ГГГГ года, утратил связи с государством гражданином которого является, оценив тяжесть совершенных им в августе ДД.ММ.ГГГГ года административных правонарушений, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оба оспариваемых решения как о запрете въезда на территорию Российской Федерации, так и отказе в выдаче разрешения на временное проживание не отвечают требованиям о необходимости и соразмерности, нарушают права истца на личную и семейную жизнь.

Формальное установление факта привлечения истца к административной ответственности не могло при таких обстоятельствах служить основанием и для принятия как решения о запрете истцу въезда на территорию Российской Федерации, так и об отказе в выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

Позиция суда апелляционной инстанции, применившего различный подход к оспариваемым решениям ответчика, основана на ошибочном применении норм материального права, выводы суда являются необоснованными и противоречивыми в этой части.

Поэтому судебная коллегия приходит к выводу об отмене апелляционного определения в части отмены решения районного суда в части признания незаконным и отмене решения об отказе Филоненко Роману в выдаче разрешения на временное проживание, возложении на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление о выдаче разрешения на временное проживание, с оставлением в силе решения районного суда в указанной части.

Оснований для отмены апелляционного определения в остальной части не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 августа 2019 года отменить в части отмены решения Замоскворецкого районного суда г.Москвы от 25 марта 2019 года в части признания незаконным и отмене решения УВД по САО ГУ МВД России по г.Москве от 19 ноября 2018 года об отказе гражданину Республики "данные изъяты" Филоненко Роману Ивановичу, ДД.ММ.ГГГГ года рождения в выдаче разрешения на временное проживание, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление о выдаче разрешения на временное проживание, оставить в силе решение Замоскворецкого районного суда г.Москвы от 25 марта 2019 года в указанной части.

В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 14 августа 2019 года оставить без изменения.

Председательствующий

Судьи