Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 г. по делу N 8а-423/2020-(8а-5944/2019)[88а-3093/2020]

Судебная коллегия по административным делам третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Жидковой О.В, Кулешовой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" на решение Няндомского районного суда Архангельской области от 22 июля 2019 года (дело 2а-564/2019) апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 октября 2019 года по административному исковому заявлению и.о. заместителя прокурора Няндомского района Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район", Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области о признании незаконными бездействий, выразившихся в не обеспечении участия в организации и в не организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке, в соответствии с требованиями действующего законодательства, возложении обязанности по обеспечению участия в организации и организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Андреевой Н.П, возражавшей против доводов, изложенных в кассационной жалобе, УСТАНОВИЛА:

И.О. заместителя прокурора Няндомского района Архангельской области обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" о возложении обязанности организовать сбор, вывоз и утилизацию бытовых отходов несанкционированной свалки.

Требования мотивирует тем, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, о пожарной безопасности, общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ, в ходе которой установлено, что по состоянию на 17 июня 2019 года в п. Лепша Новый Няндомского района МО "Шалакушское" в 90 м северо-западнее д. 2 по ул. Пионерская л/п Лепша Новый (координаты 62°18.265?;040°19.604?) расположена несанкционированная свалка площадью 0, 05 га. Земельный участок относится к землям государственной собственности, право собственности на которое не разграничено, кому-либо во владение, пользование, распоряжение не передавался, собственник отходов не установлен.

Определением суда к участию в деле в качестве соответчика привлечено министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области.

С учетом уточненных требований истец просит признать незаконным бездействие администрации МО "Няндомский муниципальный район", выразившееся в необеспечении участия в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке - на земельном участке в п. Лепша Новый Няндомского района МО "Шалакушское" в 90 м северо-западнее д. 2 по ул. Пионерская л/п Лепша Новый (координаты 62o18.265, ;040o19.604, ) площадью 0, 05 га в соответствии с требованиями действующего законодательства; признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, выразившееся в неорганизации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке. Обязать администрацию МО "Няндомский муниципальный район" в срок до 1 июня 2020 года обеспечить участие в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на названной свалке, Обязать министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в срок до 1 июня 2020 года организовать деятельность по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке.

Решением Няндомского районного суда Архангельской области от 22 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 октября 2019 года административный иск прокурора удовлетворен полностью.

На вступившие в законную силу судебные постановления администрация муниципального образования "Няндомский муниципальный район", Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области подали кассационные жалобы.

В жалобе органа местного самоуправления приводятся доводы о нарушении судом норм материального права. Администрация муниципального образования "Няндомский муниципальный район" полагает, что у органов местного самоуправления отсутствует обязанность по ликвидации несанкционированных свалок.

В свою очередь Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области приводит в кассационной жалобе доводы о том, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки должна быть возложена на органы местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что такие обстоятельства для отмены в части обжалуемых судебных актов имеются по настоящему делу.

Судом установлено, что прокуратурой Няндомского района Архангельской области в ходе проверки выявлен факт несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на территории МО "Шалакушское" Няндомского района, а именно в границах населенного пункта п. Лепша Новый, в 90 м северо-западнее д. 2 по ул. Пионерская л/п Лепша Новый (координаты 62°18.265; 040°19.604), площадью 0, 05 га.

Сведения о зарегистрированных правах на данный участок отсутствуют. Земельный участок относится к землям государственной собственности, право собственности на которое не разграничено, кому-либо во владение, пользование, распоряжение не передавался, собственник отходов не установлен.

Складирование отходов жителями поселка привело к образованию несанкционированной свалки и загрязнению окружающей среды. Несмотря на наличие информации о данной свалке у административных ответчиков, меры по ее ликвидации не принимаются. На момент рассмотрения дела несанкционированная свалка не ликвидирована.

Как предусмотрено п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", предусматривающим, что места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4).

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что в реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Законодателем на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена обязанность по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности очистки территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что, поскольку отраслевое законодательство не ставит решение вопроса о характере и объеме полномочий и о финансовых обязательствах муниципальных образований в области обращения с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), видовой классификации отходов не может быть придано - при отсутствии специального законодательного регулирования - нормативно-правовое значение в целях установления пределов ответственности муниципальных образований, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. При определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования (постановление от 26 апреля 2016 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район").

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29.01.2019 N 258-0, указанное законоположение действует во взаимосвязи с нормами законодательства в области охраны окружающей среды, а именно положениями Федерального закона от 24.07.1998N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", согласно которым территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (п. 1 ст. 13), а также Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", относящего к полномочиям органов местного самоуправления (городского округа) в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, организацию мероприятий по ее охране в границах городского округа (ст. 7). Таким образом, новое правовое регулирование деятельности, по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов не предполагает освобождения органов местного самоуправления от участия в реализации публичных полномочий по очистке территории муниципального образования от твердых коммунальных отходов.

При таких обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для возложения обязанности по ликвидации свалок на администрацию муниципального образования являются правильными.

Между тем, решение в части удовлетворения иска к Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области не соответствует действующему законодательству.

Доводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что обязанность по ликвидации свалки, расположенной на землях, государственная собственность на которые не разграничена, должна быть возложена на Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, основан на неправильном толковании норм материального права.

Право собственности на земельный участок, на котором находится несанкционированная свалка, не разграничено. В муниципальную собственность он не передавался. Следовательно, органы муниципального образования первого уровня - поселения не могут осуществлять компетенцию в отношении этого земельного участка.

Обязанности муниципального района по выполнению функций, предусмотренных п. 1 ст. 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды", требуют участия органа местного самоуправления в принятии мер, необходимых для ликвидации свалки, расположенной на территории муниципального образования.

Кроме того, согласно п. 7.8 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", собственником отходов является юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение. Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Статьей 6 Федерального закона от 24.07.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом (п. 2 ст. 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Пункты 1 и 2 ст. 24.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" предусматривают, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами. Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Региональный оператор по обращению с отходами на территории Архангельской области на момент рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанции не действовал.

Согласно Правилам обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N1156 (далее - Правила обращения с твердыми коммунальными отходами), ликвидация мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов возложена на регионального оператора (п.п. 16-18).

Так, в случае обнаружения региональным оператором места складирования твердых коммунальных отходов, объем которых превышает 1 куб. метр, на земельном участке, не предназначенном для этих целей и не указанном в соглашении (далее - место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов), региональный оператор обязан в течение 5 рабочих дней уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пп. "а"); уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка о необходимости ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в течение 30 дней после получения уведомления и направить ему проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места

несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пп. "б").

Если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.

Таким образом, указанные полномочия региональных операторов не распространяются на земли общего пользования. В указанных актах речь идет о ликвидации свалок предприятием на землях, находящихся в частной собственности после отказа собственника от выполнения соответствующего требования.

Решение суда в части удовлетворения иска к Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении иска, поскольку судами первой и апелляционной инстанций допущена ошибка в применении норм материального права.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Няндомского районного суда Архангельской области от 22 июля 2019 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 октября 2019 года по административному исковому заявлению и.о. заместителя прокурора Няндомского района Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район", Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области о признании незаконными бездействий, выразившихся в не обеспечении участия в организации и в не организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке, в соответствии с требованиями действующего законодательства, возложении обязанности по обеспечению участия в организации и организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, размещенных на несанкционированной свалке в части удовлетворения иска прокурора к Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области отменить и принять новое решение, которым отказать и.о. заместителя прокурора Няндомского района Архангельской области в удовлетворении исковых требований к Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в полном объеме.

В остальной части то же решение оставить без изменения, кассационную жалобу муниципального образования "Няндомский муниципальный район" - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: