Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2020 г. по делу N 8а-247/2020[88а-1788/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К. и Нафикова И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации "адрес" края на решение Пятигорского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу по административному иску заместителя прокурора "адрес" в интересах неопределенного круга лиц к администрации "адрес", муниципальному учреждению "Управление образования администрации "адрес"", муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению детский сад N "Вишенка" "адрес" о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей устранить выявленные нарушения требований законодательства в части обеспечения безопасных условий для обучающихся и законодательства об антитеррористической защищенности общеобразовательных учреждений.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Нафикова И.А, объяснения представителя администрации "адрес" края Осипян П.А, поддержавшую кассационную жалобу, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И, предлагавшего оставить состоявшиеся по делу судебные постановления без изменения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

заместитель прокурора "адрес" (далее по тексту - также прокурор) в интересах неопределенного круга лиц обратился в порядке, предусмотренном статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в суд с исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации "адрес" и муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детский сад N "Вишенка" "адрес" (далее по тексту - МБДОУ ДС N "Вишенка"), в части не устранения нарушений требований подпункта "г" пункта 18, подпункта "е" пункта 20 и пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)" (далее по тексту - постановление Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N), выразившихся в не обеспечении МБДОУ ДС N "Вишенка" круглосуточной физической охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета; возложить на администрацию "адрес" обязанность в срок до ДД.ММ.ГГГГ обеспечить выделение необходимого дополнительного целевого финансирования в муниципальное учреждение "Управление образования администрации "адрес"" (далее по тексту МУ "Управление образования администрации "адрес"") для заключения МБДОУ ДС N "Вишенка", расположенным по адресу: "адрес", договора об осуществлении круглосуточной физической охраны объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций; возложить на МУ "Управление образования администрации "адрес"" обязанность не позднее 1 месяца с момента поступления бюджетных средств распределить их целевым назначением МБДОУ ДС N "Вишенка"; обязать МБДОУ ДС N "Вишенка" в течение 1 месяца с момента поступления бюджетных денежных средств заключить

договор об организации круглосуточной физической охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что в соответствии с положениями Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N названное выше образовательное учреждение должно быть обеспечено круглосуточной охраной объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета.

Решением Пятигорского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ, исковые требования заместителя прокурора "адрес" удовлетворены частично.

Бездействие администрации "адрес" в части не устранения нарушений требований подпункта "г" пункта 18, подпункта "е" пункта 20 и пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.10.2017 N, выразившихся в необеспечении МБДОУ ДС N "Вишенка" круглосуточной физической охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета, признано незаконным.

На администрацию "адрес" возложена обязанность в срок до конца 2019 года обеспечить выделение необходимого дополнительного целевого финансирования в МУ "Управление образования администрации "адрес"" для заключения МБДОУ ДС N "Вишенка", расположенным по адресу: "адрес", Эльбрусская, 86, договора об осуществлении круглосуточной физической охраны объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

На МУ "Управление образования администрации "адрес"" возложена обязанность не позднее 1 месяца с момента поступления бюджетных средств распределить их целевым назначением МБДОУ ДС N "Вишенка".

На МБДОУ ДС N "Вишенка" возложена обязанность в течение 3 месяцев с момента поступления бюджетных денежных средств заключить договор об организации круглосуточной физической охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

В удовлетворении искового требования о признании незаконным бездействия МБДОУ ДС N "Вишенка" в части не устранения нарушений требований подпункта "г" пункта 18, подпункта "е" пункта 20 и пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N, отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Пятигорский городской суд "адрес" ДД.ММ.ГГГГ и поступившей в судебную коллегию по гражданским делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции ДД.ММ.ГГГГ, администрация "адрес" края просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты ввиду неправильного применения судами норм материального и процессуального права и принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований заместителя прокурора. Кассационная жалоба с делом передана в судебную коллегию по административным делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции и рассмотрена в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой "адрес" представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились представители МУ "Управление образования администрации "адрес"", МБДОУ ДС N "Вишенка", о причинах неявки не сообщили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов не усматривает.

Проведенной в ноябре 2018 г. прокуратурой "адрес" проверкой в МБДОУ ДС N "Вишенка" выявлены нарушения требований законодательства о противодействии терроризму и об образовании, а именно установлено, что данное образовательное учреждение, которому присвоено 2 категория опасности, не обеспечено профессиональной круглосуточной физической охраной. По результатам проведенной проверки в адрес главы города-курорта Пятигорска прокуратурой "адрес" в январе 2019 г. внесено представление об устранении нарушений Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", на которое дан ответ о том, что на требуемые мероприятия по устранению выявленных нарушений необходимо дополнительное финансирование. Поскольку нарушения, указанные в представлении, не были устранены, заместителем прокурора предъявлен настоящий иск.

Указанные выше обстоятельства, а также то, что учредителем МБДОУ ДС N "Вишенка" является МУ "Управление образования администрации "адрес"", через которое осуществляется и финансирование данного образовательного учреждения, ответчиками не оспаривались.

Разрешая дело, суд первой инстанции, проанализировав положения статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона N от ДД.ММ.ГГГГ "О прокуратуре Российской Федерации", пришел к обоснованному выводу о том, вышеуказанное исковое заявление предъявлено заместителем прокурора города в пределах предоставленных ему полномочий. Предъявление заместителем прокурора иска в интересах неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних воспитанников детского сада, которые в силу возраста не могут самостоятельно обратиться в суд, направленного на обеспечение безопасности пребывания детей в образовательном учреждении, соблюдения их прав на антитеррористическую безопасность, не противоречит и положениям статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Возлагая на администрацию "адрес" обязанность по обеспечению выделения необходимого дополнительного целевого финансирования в МУ "Управление образования администрации "адрес"" для заключения МБДОУ ДС N "Вишенка" договора об осуществлении круглосуточной охраны объектов (территорий) путём привлечения сотрудников охранных организаций, устранения нарушений правил пожарной безопасности, на МУ "Управление образования администрации "адрес"" обязанность после поступления бюджетных средств распределить их целевым назначением МБДОУ ДС N "Вишенка", а на МБДОУ ДС N "Вишенка" обязанность после поступления бюджетных денежных средств заключить договор об организации круглосуточной охраны объектов (территорий) путём привлечения сотрудников охранных организаций, суд первой инстанции исходил из положений Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N, проанализировав которые пришел к выводу, что несоблюдение ответчиками, на которых возложена прямая обязанность принятия мер по противодействию терроризму, требований указанных правовых актов создает угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, в том числе воспитанников и работников образовательного учреждения, не позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории образовательного учреждения.

С выводами суда первой инстанции и их обоснованием согласился суд апелляционной инстанции.

Признать, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, влекущие отмену или изменение обжалуемых судебных постановлений, оснований не имеется.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 9 от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

В соответствии с пунктом 2 части 6 статьи 28 указанного закона образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе, создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

В силу пункта 8 части 1 статьи 41 названного закона охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

"Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации" (утверждена Президентом Российской Федерации ДД.ММ.ГГГГ) (далее по тексту - Концепция противодействия терроризму) предусмотрено, что субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму.

В силу части 3 статьи 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

При этом согласно пункту 1 статьи 5.2 данного Федерального закона органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

В соответствии с пунктом 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.

Согласно пункту 42 Концепции противодействия терроризму расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

На основании пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий и антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления. При этом действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями.

Подпунктом "г" пункта 18 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N определено, что воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории) достигается посредством обеспечения охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций и оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами и системами охраны.

Пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях) достигается также посредством организации круглосуточной охраны, обеспечения ежедневного обхода и осмотра потенциально опасных объектов (территорий), а также периодической проверки (обхода и осмотра) зданий (сооружений) и территории со складскими и подсобными помещениями (подпункт "е" пункта 20 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N).

Согласно пунктам 24 и 25 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N в отношении объектов (территорий) второй, а также первой категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 22 настоящих требований, осуществляется обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

По смыслу приведенных выше правовых норм охрана дошкольного образовательного учреждения должна осуществляться круглосуточно путем привлечения сотрудников охранных организаций, а не лицами, не обладающими специальными навыками, не проходившими специальную подготовку, не имеющими спецсредства для охраны и защиты от возможных преступных посягательств, при этом орган местного самоуправления не вправе уклоняться от исполнения обязанности по обеспечению финансирования указанных мероприятий. Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют указанным выше правовым актам, и доводами жалобы они не опровергаются.

Финансирование мероприятий в области противодействия терроризму, как следует из Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, может осуществляться и за счет привлечения средств из внебюджетных источников (пункт 43). Между тем, указанное не освобождает органы местного самоуправления, исходя из приведенных выше правовых норм, от обязанности принятия мер по антитеррористической защищенности объектов образовательных учреждений. Более того, как установлено судами, вопреки приведенным правовым нормам круглосуточная профессиональная физическая охрана в образовательном учреждении отсутствует.

Разрешая дело, суды верно указали на то, что в данном случае вмешательства в хозяйственную, экономическую и финансовую деятельность органов местного самоуправления не имеется, а лишь указывается на обязанность в будущем предусмотреть заложение в местный бюджет необходимых денежных средств с учётом требований федеральных законов и изданных в их исполнение нормативных правовых актов на обеспечение безопасности образовательных учреждений, учредителем которых является МУ "Управление образования администрации "адрес"", а собственником имущества - муниципальное образование город-курорт Пятигорск, что согласуется с положениями пункта 1 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Другие доводы кассационной жалобы также не содержат правовых оснований к отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, основаны на ошибочном толковании действующего законодательства Российской Федерации, по существу сводятся к изложению обстоятельств, которые явились предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций и к выражению несогласия с произведенной судами оценкой представленных по делу доказательств.

Существенного нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судебная коллегия не усматривает. Иное толкование заявителем законодательства, направленного противодействию терроризма, а также иная оценка обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении судами норм права. Судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка всем доводам администрации "адрес".

С учетом изложенного судебная коллегия по административным делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений по доводам кассационной жалобы администрации "адрес" не находит.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пятигорского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, кассационную жалобу администрации "адрес" края - без удовлетворения.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

И.А. Нафиков