Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2020 г. по делу N 66а-165/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Колпаковой А.В, Печуриной Ю.А, при ведении протокола помощником судьи Балашовой П.П, рассмотрела в открытом судебном заседании дело N 06OS0000-01-2019-001501-78 по административному исковому заявлению прокурора Республики Ингушетия в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" по апелляционной жалобе Народного Собрания Республики Ингушетия на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения старшего прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, просившего об отмене и изменении решения Верховного Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г. в части, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

прокурор Республики Ингушетия, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в Верховный Суд Республики Ингушетия с административным исковым заявлением о признании не действующими отдельных положений Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ (в редакции Конституционных законов Республики Ингушетия от 9 декабря 1997 г. N 4-РКЗ, от 20 мая 2003 г. N 13-РКЗ, 19 сентября 2003 г. N47-РЗ, от 4 июля 2011 г. N 2-РЗП, от 5 декабря 2011 г. N 4-РКЗ), как противоречащих положениям Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ), Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Административный истец просил признать не действующим Конституционный закон Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" (далее - Конституционный закон Республики Ингушетия N 3-РКЗ, республиканский закон) в части:

абзаца 1 статьи 4, определяющего введение военного или чрезвычайного положения на всей территории Республики Ингушетия и трёхмесячный срок после отмены этого положения условиями, при которых не назначается и не проводится референдум, ссылаясь на его противоречие статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, согласно которой, референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

пункта 2 статьи 8, в части предоставления инициативы проведения референдума по вопросу изменений главы I Конституции Республики Ингушетия Народному Собранию Республики Ингушетия, ссылаясь на его противоречие пунктам 1 и 2 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, согласно которым, инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, другим субъектам право может быть предоставлено только федеральным законом;

названия статьи 9, в части словосочетания "граждан Республики Ингушетия", ссылаясь на его противоречие положениям Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", не предусматривающим институт гражданства субъектов Российской Федерации;

статьи 9, в части текстового содержания, регламентирующего порядок реализации инициативы проведения республиканского референдума, ссылаясь, с учётом дополнительного правового обоснования исковых требований, представленных в суд апелляционной инстанции, на противоречие ее абзаца 1, предусматривающего численный состав инициативной группы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения республиканского референдума в количестве не менее 100 человек, статье 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, предусматривающей численный состав инициативной группы не менее 20 человек;

пункта 1 статьи 12, в части словосочетания "действующая в качестве Центральной комиссии референдума Республики Ингушетия", применяемого к Избирательной комиссии Республики Ингушетия, на которую возложены полномочия по подготовке и проведению республиканского референдума, ссылаясь на его противоречие пункту 2 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ;

абзаца 1 статьи 30, в части описания текстового содержания бюллетеня для голосования на республиканском референдуме, а также слов "закона", "однозначно определяется содержание этого текста", ссылаясь на его противоречие пункту 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, согласно которому, при голосовании на референдуме в бюллетене указывается варианты волеизъявления голосующего словами "Да" или "Нет" либо "За" или "Против"; если на референдум вынесен проект нормативного акта, то в бюллетене воспроизводится его текст либо указывается наименование этого нормативного акта, в то время как, оспариваемой нормой не предусмотрены варианты волеизъявления голосующего словами "За" или "Против", а ее содержание указывает на то, что на референдум может быть вынесен только проект закона, при этом, в бюллетене воспроизводится его текст либо однозначно определяется содержание этого текста.

Выявленные противоречия, по мнению административного истца, указывают на нарушения оспариваемыми нормами гарантий прав граждан на участие в референдуме.

Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г. административное исковое заявление прокурора Республики Ингушетия удовлетворено. Оспариваемые в части нормы Конституционного закона Республики Ингушетия" от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с вышеуказанным решением Верховного Суда Республики Ингушетия, административный ответчик - Народное Собрание Республики Ингушетия подал апелляционную жалобу, в которой просит обжалуемое решение суда отменить, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения.

В ходе производства по настоящему административному делу в суде апелляционной инстанции от административного истца поступило заявление об отказе от административного искового требования о признании не действующей статьи 9 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия", в части текстового содержания, регламентирующего порядок реализации инициативы проведения республиканского референдума.

Определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2020 г. в принятии отказа от административных исковых требований в указанной части прокурору Республики Ингушетия отказано.

Представители административного ответчика - Народного Собрания Республики Ингушетия, заинтересованного лица - Избирательной комиссии Республики Ингушетия, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебном заседании суда апелляционной инстанции участия не принимали, ходатайств об отложении судебного разбирательства - не заявляли.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения старшего прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Конституционный закон Республики Ингушетия "О референдуме Республики Ингушетия" от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ и последующие законы, создающие его действующую редакцию, приняты с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; все равны перед законом и судом; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статьи 1, 3, 19 и 32).

В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации гражданам Российской Федерации гарантировано право на участие в референдуме, являющемся высшим непосредственным выражением власти народа.

Защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

При этом Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат ему, применяются нормы Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (пункт 6 статьи 1).

Как следует из подпункта 53 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", референдум - это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений.

Подпунктом 56 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определено, что референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными Федеральными законами, Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации.

Статьей 1 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" закреплено, что референдум Республики Ингушетия проводится на всей территории Республики Ингушетия.

В статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ перечислены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума.

Согласно пункту 1 названной статьи, референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

В силу требований статьи 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Данные ограничения политических прав, применительно к правоотношениям, связанным с реализацией права граждан Российской Федерации на участие в выборах и референдуме, обусловлены невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, гарантирующей соблюдение конституционных прав и свобод граждан на участие в референдуме, в полной мере.

В силу положений абзаца 1 статьи 4 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 года N 3-РКЗ референдум Республики Ингушетия не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Республики Ингушетия, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

В свою очередь, закрепление приведённой нормой республиканского закона более узкого перечня обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума Республики Ингушетия, влекущее возможность преодоления установленного федеральным законодательством ограничения соответствующих прав граждан, указывает на лимитирование гарантий прав граждан на участие в референдуме Республики Ингушетия, предусмотренных Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ.

Разрешая в соответствующей части административное исковое заявление, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о несостоятельности позиции административного ответчика о неполноте оспариваемой нормы, но не о ее противоречии федеральному законодательству.

В силу положений пункта 2 статьи 8 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ инициатива проведения референдума Республики Ингушетия принадлежит Народному Собранию Республики Ингушетия в случаях, предусмотренных статьей 15 Конституции Республики Ингушетия.

Статьей 15 Конституции Республики Ингушетия закреплена возможность внесения изменений в ее первую главу "Основы конституционного строя" только всенародным референдумом.

Согласно положениям части 2 статьи 64 Конституции Республики Ингушетия Народное Собрание (Парламент) Республики Ингушетия входит в систему органов государственной власти Республики Ингушетия; является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Ингушетия (статья 72 Конституции Республики Ингушетия).

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума, которую вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме, а также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума (пункт 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам (пункт 2 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

В силу части 1.1 статьи 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.

При таком правовом регулировании, удовлетворяя административное исковое требование о признании не действующим пункта 2 статьи 8 республиканского закона, в части предоставления инициативы проведения референдума по вопросу изменений главы первой Конституции Республики Ингушетия Народному Собранию Республики Ингушетия, суд первой инстанции обоснованно исходил из отсутствия федерального закона, предусматривающего право инициирования референдума субъекта Российской Федерации его законодательным органом.

Оспариваемое нормативное положение, предусматривающее возможность инициирования референдума Республики Ингушетия неуполномоченным на то федеральным законом субъектом, по смыслу предмета его регулирования, нельзя отнести к тем нормам, которые устанавливают гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ.

Анализируя доводы административного ответчика о правомерности оспариваемой нормы, наделяющей представительный орган государственной власти Республики Ингушетия правом инициирования проведения референдума Республики Ингушетия, ссылающегося в ее обоснование на подпункт "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия, установленные, в том числе законами субъекта Российской Федерации, судебная коллегия исходит из следующего.

В силу подпунктов "б" и "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. предусмотрено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из системного толкования приведенных норм, с учетом предмета правового регулирования Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ следует, что положения подпункта "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не являются положениями того федерального закона, который предоставляет субъекту Российской Федерации право предусмотреть в своем законе такое правомочие, источником которого должен быть специальный федеральный закон.

В силу положений абзаца 4 статьи 1 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" гражданин Российской Федерации, проживающий в Республике Ингушетия (далее - гражданин Республики Ингушетия), голосует на референдуме Республики Ингушетия лично.

Статьей 2 названного республиканского закона гарантировано, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, местожительство которого расположено в пределах Республики Ингушетия, имеет право голосовать на референдуме Республики Ингушетия, вправе участвовать в предусмотренных настоящим Законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума.

Удовлетворяя административное исковое заявление о признании не действующими отдельных положений Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" в части словосочетания "граждан Республики Ингушетия", содержащегося в названии его статьи 9 "Порядок реализации инициативы граждан Республики Ингушетия о проведении референдума Республики Ингушетия", суд первой инстанции обоснованно исходил из установленного противоречия нормативного правового акта в указанной части положениям федерального законодательства.

Как уже отмечалось, в силу положений статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предметом его регулирования являются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Согласно статье 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, данным федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" отметил, что как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года, признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Кроме того, территориальные границы республики, как и всех других субъектов Российской Федерации, являются не государственными, а административными.

Разрешая указанным образом вопрос о суверенитете республик, Конституция Российской Федерации тем самым предопределяет и решение производного вопроса - о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее статья 71 (пункт "в") относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поэтому тот очевидный факт, на который ссылается заявитель, - что население (народ) Российской Федерации "распределено" по территориям ее субъектов, в том числе республик (в этом смысле, судя по терминологии запроса, можно говорить о "населении" или "народе республики"), - не дает оснований говорить о наличии конституционных оснований для установления республикой (государством) как субъектом Российской Федерации своего гражданства.

Руководствуясь изложенным, суд апелляционной инстанции отмечает, что сохранившееся в республиканском законе указание на институт гражданства Республики Ингушетия свидетельствует не только о его противоречии федеральному законодательству, но и о правовой неопределенности его норм, в первую очередь, формулирующих предмет его регулирования, и может создать условия для ограничения конституционных прав и свобод.

Признавая не действующими положения статьи 9 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" в части текстового содержания, регламентирующего порядок реализации инициативы проведения республиканского референдума, суд первой инстанции указал на противоречие приведенной нормы требованиям пункта 1 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Суд первой инстанции исходил из того, что согласно пункту 1 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, регламентирующей порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации.

Абзацем 1 статьи 9 республиканского закона, также регламентирующей порядок реализации инициативы граждан о проведении референдума в Республике Ингушетия, установлен численный состав инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

Суд первой инстанции, оценив как произвольное указание в республиканском законе количества лиц, имеющих право образовать инициативную группу (в сторону увеличения), пришел к выводу, что в указанной части выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия не может согласиться с приведенными суждениями суда первой инстанции, по следующим основаниям.

Согласно пункту 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона.

Из анализа приведённой нормы и положений пункта 1 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует, что федеральным законодательством устанавливается минимальная численность инициативных групп, а увеличение их численного состава законами субъектов Российской Федерации допускается.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 1 декабря 2005 г. N 520-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан А.Ю. Бузина, А.Е. Любарева, А.Д. Суворова и В.А. Шмелева на нарушение их конституционных прав положениями пункта 3 статьи 1, пункта 3 статьи 14 и пункта 1 статьи 36 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", положения пункта 3 статьи 1 и пункта 3 статьи 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционно закрепленное право на участие в референдуме, - они носят отсылочный характер и обращены к законодателю субъекта Российской Федерации.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения искового требования о признании не действующим оспариваемого положения абзаца 1 статьи 9 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия".

Поскольку при принятии обжалуемого решения судом допущено неправильное истолкование закона, оно в указанной части подлежит отмене на основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового требования.

Выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания не действующим пункта 1 статьи 12 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия", в силу которого, подготовку и проведение референдума Республики Ингушетия, в том числе осуществляет избирательная комиссия Республики Ингушетия, действующая в качестве Центральной комиссии референдума Республики Ингушетия, в части словосочетания "действующая в качестве Центральной комиссии референдума Республики Ингушетия", являются верными.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", регламентирующей систему и статус избирательных комиссий, комиссий референдума, в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

избирательные комиссии муниципальных образований;

окружные избирательные комиссии;

территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

участковые комиссии (пункт 1).

При проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, участковые избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума (пункт 2).

В силу положений статьи 23 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.

Положений, закрепляющих иной перечень избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, либо указывающих на компетенцию субъекта Российской Федерации в определении такого перечня в целях подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, отличного от установленного федеральным законодательством, нормы Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержат.

Признавая не действующим абзац 1 статьи 30 Конституционного закона республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" в части описания текстового содержания бюллетеня для голосования на республиканском референдуме, а также слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста", суд первой инстанции исходил из его противоречия требованиям пункта 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Вместе с тем, в отсутствие мотивов принятого решения о признании не действующей оспариваемой нормы в части описания текстового содержания бюллетеня для голосования на республиканском референдуме, судом первой инстанции не в полной мере учтено содержание оспариваемой нормы, в силу чего, решение суда подлежит изменению, исходя из следующего.

Так, абзацем 1 статьи 30 "Бюллетень для голосования на референдуме Республики Ингушетия" Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ закреплено, что в бюллетене для голосования на референдуме Республики Ингушетия воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "да" или "нет", под которыми помещаются пустые квадраты. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов они включаются в разные бюллетени. Если на референдум вынесен проект закона, то в бюллетене либо воспроизводится его текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.

Приведенная норма республиканского закона действует в редакции Конституционного закона Республики Ингушетия от 20 мая 2003 г. N 13-РКЗ "О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Ингушетия "О референдуме Республики Ингушетия".

В редакции, действовавшей на момент принятия названного Конституционного закона Республики Ингушетия от 20 мая 2003 г. N 13-РКЗ, пункт 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержал следующие положения: "При голосовании на референдуме в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "Да" или "Нет", под которыми помещаются пустые квадраты. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов они включаются в разные бюллетени. Если на референдум вынесен проект закона, нормативного правового акта органа местного самоуправления, то в бюллетене либо воспроизводится его текст, либо однозначно определяется содержание этого текста".

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации", пункт 9 статьи 63 изложен в следующей редакции: "При голосовании на референдуме в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "Да" или "Нет" либо "За" или "Против", справа от которых помещаются пустые квадраты. Если на референдум вынесен проект нормативного акта, то в бюллетене воспроизводится его текст либо указывается наименование этого нормативного акта".

Анализ приведенных правовых положений указывает на то, что с момента вступления в силу вышеуказанных изменений, содержание оспариваемого абзаца 1 статьи 30 республиканского закона вошло в противоречие с пунктом 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ в той мере, в какой им не предусмотрено указание в тексте бюллетеня для голосования вариантов волеизъявления голосующего словами "За" или "Против", а также в части слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста".

Выявленные противоречия свидетельствуют об ограничении гарантий прав граждан, имеющих право на участие в референдуме Республики Ингушетия, в том числе при реализации ими права инициирования проведения референдума (статья 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ), в силу чего, абзац 1 статьи 30 Конституционного закона республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ подлежит признанию не действующим в соответствующей части.

Оснований для признания не действующим анализируемого абзаца республиканского закона в части описания текстового содержания бюллетеня для голосования судебной коллегией не установлено, не указано на наличие таких оснований и в обжалуемом решении суда.

Иных оснований для изменения или отмены обжалуемого решения суда судебной коллегией не установлено.

На основании изложенного, судебная коллегия, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верхового Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г. в части удовлетворения административного искового требования о признании статьи 9 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" не действующей в части текстового содержания, регламентирующего порядок реализации инициативы проведения республиканского референдума, отменить.

Принять в отменённой части новое решение, которым отказать в удовлетворении данного административного искового требования.

Это же решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г. изменить.

Изложить абзац 8 резолютивной части решения суда в следующей редакции:

- абзаца 1 статьи 30 в той мере, в какой им не предусмотрено указание в тексте бюллетеня для голосования вариантов волеизъявления голосующего словами "За" или "Против", а также в части слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: