Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2020 г. по делу N 8а-1107/2020[88а-3443/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Широковой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кондратьева Сергея Викторовича (далее Кондратьев С.В.) на решение Центрального районного суда г.Калининграда от 07 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 06 ноября 2019 года по административному делу N 2а-1309/2019 по административному иску Кондратьева С.В. к администрации Гурьевского городского округа Калининградской области о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя Кондратьева С.В. Шипоша О.С, участвовавшей в судебном заседании в режиме видеоконференцсвязи и поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

по результатам рассмотрения уведомления о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером N, поданного 29 октября 2018 года собственником данного земельного участка Кондратьевым С.В. в администрацию Гурьевского городского округа Калининградской области, Управлением капитального строительства и архитектуры администрации Гурьевского городского округа Калининградской области в адрес заявителя направлено уведомление N 46 от 01 ноября 2018 года о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта строительства установленным для названного земельного участка параметрам ввиду недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на данном земельном участке.

В качестве основания для вынесения данного уведомления приведены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Кутузовское сельское поселение", которыми индивидуальное жилищное строительство в зоне СХ-2, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, не предусмотрено.

Оспаривая правомерность данного решения, 19 декабря 2018 года Кондратьев С.В. обратился в суд с административным иском к администрации Гурьевского городского округа о признании его незаконным. Просит обязать администрацию Гурьевского городского округа устранить допущенные нарушение путем принятия решения о соответствии параметров индивидуального жилищного строительства, изложенных в обращении N 4446-арх от 29 октября 2018 года установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером N.

Решением Центрального районного суда г.Калининграда от 07 июня 2019 года, оставленного без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 06 ноября 2019 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Центральный районный суд г.Калининграда 11 декабря 2019 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 17 января 2020 года, Кондратьев С.В. со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что оспариваемое уведомление создает препятствия к осуществлению его законного права на возведение жилого дома на земельном участке, категория которого (земли населенных пунктов) и разрешенное использование (для ведения личного подсобного хозяйства), в соответствии с действующим законодательством и Генеральным планом муниципального образования "Кутузовское сельское поселение" позволяют это сделать.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 января 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Кондратьев С.В. является собственником земельного участка площадью 1200 кв.м. с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации прав 39-АА-780071 от 17 декабря 2009 года.

29 октября 2018 года Кондратьев С.В. обратился в адрес администрации Гурьевского ГО Калининградской области с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке КН N, согласно которому уведомил о строительстве жилого дома площадью застройки 60 кв. м, высотой 8 м, с двумя надземными этажами, в чем ему уведомлением от 01 ноября 2018 года было отказано.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что земельный участок с кадастровым номером 39:03:060006:239 находится в территориальной зоне СХ-2, в которой в соответствии с действующими на момент подачи административным истцом уведомления Правилами землепользования и застройки МО "Кутузовское сельское поселение" не предполагается индивидуальное жилищное строительство, пришел к выводу о законности оспариваемого уведомления.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, чего в данном деле судами не установлено.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Из системного анализа названных положений ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Согласно материалов дела, действующим на момент обращения Кондратьева С.В. в администрацию Гурьевского городского округа с уведомлением Генеральным планом муниципального образования "Кутузовское сельское поселение", утвержденным решением пятьдесят второй сессии Кутузовского сельского Совета депутатов первого созыва от 26 декабря 2012 года N 152, земельный участок с кадастровым номером 39:03:060006:239 отнесен к функциональной жилой зоне. Данная функциональная зона предусматривает индивидуальное жилищное строительство, малоэтажную (до 4-х надземных этажей) и среднеэтажную (от 4-х до 8-ми надземных этажей) застройку.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8, 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частями 1, 9, 10 статьи 35 ГрК РФ в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), и зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

При этом пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ определено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Между тем, согласно действовавшим в период обращения административного истца в орган местного самоуправления с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства, Правилами землепользования и застройки Кутузовского городского поселения, утвержденными решением пятьдесят второй сессии Кутузовского сельского Совета депутатов первого созыва от 14 февраля 2013 года N161, принадлежащий административному истцу земельный участок отнесен к территориальной зоне СХ2, в которой индивидуальное жилищное строительство не предусмотрено.

Для земельных участков каждой территориальной зоны виды разрешенного использования, на основании абзаца 2 пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определяются градостроительным регламентом, который для каждой территориальной зоны устанавливается правилами землепользования и застройки индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (абзац 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Обязательным условием возможности возведения жилого дома на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства, является соблюдение градостроительного регламента.

В силу ст. 51.1 ГрК РФ в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее также - уведомление о планируемом строительстве), содержащее сведения и документы, перечень которых переведен названной статье Градостроительного кодекса РФ.

По результатам рассмотрения указанного выше обращения федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления принимает одно из решений, перечень которых пределен в статье 51.1 ГрК РФ.

В силу части 11 статьи 51.1 ГрК РФ в уведомлении о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке должны содержаться все основания направления застройщику такого уведомления с указанием предельных параметров разрешенного строительства, которые установлены правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, которым не соответствуют параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, указанные в уведомлении о планируемом строительстве, а также в случае недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке - установленный вид разрешенного использования земельного участка, виды ограничений использования земельного участка, в связи с которыми не допускается строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Поскольку судами установлено, что Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Кутузовское сельское поселение" на земельном участке с кадастровым номером N не предусмотрена возможность строительства ИЖД, оснований полагать ошибочными их выводы об отсутствии основания для признания оспариваемого уведомления незаконным, не имеется, поскольку такое использование земельного участка не предусмотрено территориальной зоной.

Вопреки доводам кассационной жалобы применение положений Генерального плана без учета установленной территориальной зоны при решении вопроса о допустимости строительства ИЖД невозможно, поскольку функциональная зона допустимые параметры использования земельного участка не устанавливает; само по себе включение земельного участка с кадастровым номером N в функциональную жилую зону не свидетельствует о том, что градостроительный регламент допускает строительство индивидуального жилого дома на нем.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г.Калининграда от 07 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 06 ноября 2019 года - оставить без изменения, кассационную жалобу Кондратьева Сергея Викторовича - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: