Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 г. по делу N 8а-1996/2020[88а-3913/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Широковой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу и.о. главы администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Басавина Ю.В. на решение Ловозерского районного суда Мурманской области от 13 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда 04 сентября 2019 года по административному делу N 2а-90/2019 по административному иску прокурора Ловозерского района Мурманской области к администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Мурманской области и главе администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Мурманской области об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административных ответчиков Доля Д.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя административного истца прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Андреевой Н.А, возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

прокурор Ловозерского района Мурманской области, действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района о признании недействующим со дня принятия постановления администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района от 27 февраля 2019 года N 65 "О внесении изменений в Постановление администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района от 04 апреля 2017 года N 111 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами".

В обоснование иска указал, что оспариваемое постановление является незаконным и противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, так как изменяет на прошедшее время критерии отбора заявителей по предоставлению из бюджета муниципального образования субсидии на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами, а также противоречит бюджетному законодательству в части распространения его на прошлое время.

Судом к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен глава администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Мурманской области.

Решением Ловозерского районного суда Мурманской области от 13 июня 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда 04 сентября 2019 года исковые требования прокурора Ловозерского района Мурманской области к администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района и главе администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Мурманской области о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим удовлетворено частично.

Признан недействующим со дня принятия пункт 1.3 Постановления администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района от 27 февраля 2019 года N 65 "О внесении изменений в Постановление администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района от 04 апреля 2017 года N 111 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами", которым действие его пункта 1.1 и пункта 1.2 распространено на правоотношения, возникшие с 04 апреля 2017 года.

В остальной части иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Ловозерский районный суд Мурманской области 20 декабря 2019 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 28 января 2020 года, и.о.главы администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Басавин Ю.В. со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений в части удовлетворения исковых требований и принятии нового решения об отказе в их удовлетворении. Указывает на отсутствие в федеральном законодательстве правила, ограничивающего субъекты Российской Федерации в возможности придания обратной силы принимаемым актам. Находит, что изданный акт, которым закону придается обратная сила, является незаконным только в случае ухудшения положения лиц, на которых распространяется действие такого акта. Считает, что пунктом 1.3 постановления от 27 февраля 2019 года N 65 исключалось двусмысленное толкование условий предоставления субсидий. Указанный пункт расширял, а не умалял права лиц, обратившихся за получением субсидии, и не нарушал нормы Федерального закона "О защите конкуренции". Обращает внимание, что оспариваемыми пунктами постановления не устанавливались препятствия для подачи широким кругом лиц заявлений о предоставлении субсидии и участии на общих основаниях в конкурсе на их предоставление.

В возражениях на кассационную жалобу, Прокуратура Мурманской области и Прокуратура Ловозерского района Мурманской области указывают на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просят оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 05 февраля 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, пришел к выводу о законности оспариваемого постановления от 27 февраля 2019 года N 65 (за исключением пункта 1.3), поскольку оно в целом соответствует Федеральному закону от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", принято уполномоченным органом в соответствии с предоставленными полномочиями но установленной процедуре, не нарушают чьих-либо прав и законных интересов.

При этом, удовлетворяя требования прокурора в части признания незаконным пункта 1.3 постановления администрации городское поселение Ревда Ловозерского района от 27 февраля 2019 года N 65, суд первой инстанции исходил из его несоответствия Бюджетному кодексу Российской Федерации, положениям Федерального закона "О защите конкуренции", постановления Правительства Российской Федерации от 06 сентября 2016 года N 887, указав, что, распространяя действие пунктов 1.1. и 1.2. на правоотношения, возникшие с 04 апреля 2017 года, орган местного самоуправления, с учетом практической реализации мер финансовой поддержки в соответствии с порядком и условиями, установленными Порядком в предыдущей редакции, фактически изменил критерии отбора субъектов малого и среднего предпринимательства из числа неограниченного круга лиц, которые могли претендовать на получение субсидии, выделенной в истекшие финансовые периоды, создав тем самым дискриминационные условия и допустив нарушение принципа определенности, ясности и недвусмысленности принятой правовой нормы.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" основными принципами поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства являются: 1) заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки; 2) доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства; 3) равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих условиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), к участию в указанных программах (подпрограммах); 4) оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-Ф3 "О защите конкуренции"; открытость процедур оказания поддержки.

Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, предусмотренная статьей 17 настоящего Федерального закона, не может оказываться субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим производство и (или) реализацию подакцизных товаров, а также добычу и (или) реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых (часть 4).

При этом, согласно статье 17 указанного Федерального закона оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, 04 апреля 2017 года администрацией муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Законом Мурманской области от 27 мая 2008 года N 977-01-ЗМО "О содействии развитию и государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в Мурманской области", муниципальной программой муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района "Муниципальная поддержка малого и среднего предпринимательства в городском поселении Ревда Ловозерского района", а также в целях формирования благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности в городском поселении, вынесено постановление N111 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами" (далее - Порядок).

Согласно пункту 2.6 названного Порядка субсидия предоставляется заявителям, которые не осуществляют предпринимательскую деятельность в сферах торговли товарами и игорного бизнеса.

В силу пункта 2.7 Порядка, субсидия предоставляется заявителям, которые не осуществляют производство и реализацию подакцизных товаров (алкогольной продукции, табачных изделий, нефтепродуктов и т.д.), а также добычу и реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространённых полезных ископаемых. Финансовая поддержка не предоставляется субъектам малого и среднего предпринимательства, в выписке из ЕГРЮЛ/ЕГРИП которых содержатся вышеназванные виды деятельности по производству и реализации подакцизных товаров и полезных ископаемых.

Постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района от 27 февраля 2019 года N 65 "О внесении изменений в Постановление администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района от 04 апреля 2017 года N 111 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами" в постановление N 111 от 04 апреля 2017 года были внесены изменения, в частности:

- пунктом 1.1. отменена ссылка к пункту 2.7. Приложения к постановлению о том, что финансовая поддержка не предоставляется субъектам малого и среднего предпринимательства, в выписке из ЕГРЮЛ/ЕГРИП которых содержится информация о том, заявитель осуществляет производство и реализацию подакцизных товаров (алкогольной продукции, табачных изделий, нефтепродуктов и т.д.), а также добычу и реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых;

- пунктом 1.2. пункт 2.6 Приложения к постановлению изложено в редакции "заявитель не осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса";

- пунктом 1.3. действия пунктов 1.1, 1.2. распространены на

Правоотношения, возникшие с 04 апреля 2017 года.

Между тем, согласно пункту 1.2 Порядка финансовая поддержка субъектам малого и среднего предпринимательства на покрытие затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами (далее - субсидия), оказывается на конкурсной основе и в соответствии с требованиями к критериям отбора и условиям предоставления финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на покрытие затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами; а в соответствии с пунктом 1.7 Порядка субсидия предоставляется в случаях, предусмотренных Решением Совета депутатов городского поселения Ревда Ловозерского района о бюджете муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района на соответствующий финансовый год и плановый период, в соответствии со сводной бюджетной росписью, в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на указанные цели администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района. Источником финансирования субсидии являются средства областного бюджета и бюджета муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района.

В соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; случаи и порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году (за исключением субсидий, предоставленных в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателя субсидии, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии); положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в соответствии с пунктом 2 которых... муниципальные правовые акты местной администрации или акты уполномоченных ею органов местного самоуправления, устанавливающие порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации, содержат: а) общие положения о предоставлении субсидий; б) условия и порядок предоставления субсидий; в) требования к отчетности; г) требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В силу пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-Ф3 "О защите конкуренции" органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается предоставление муниципальной преференции в нарушение требований настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции" государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно материалов дела, постановлением администрации городского поселения Ревда N 145 от 24 апреля 2017 года был объявлен конкурс на право получения субсидии в 2017 году на условиях, предусмотренных указанным Порядком.

В период проведения конкурса, вплоть до его завершения, администрацией городского поселения Ревда не принимались нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений связанных с изменением порядка предоставления субсидии субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами, не менялись требования к критериям отбора и условиям предоставления финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства.

По сведениям, представленным администрацией муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района, фактические расходы по муниципальной программе "Муниципальная поддержка малого и среднего предпринимательства в городском поселении Ревда" в 2017 году на предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение затрат, связанных с кредитно-лизинговыми обязательствами, составили 592000 рублей.

Поскольку судами установлено, что в период проведения в 2017 году конкурса на право получения субсидии, участие в конкурсе заинтересованных лиц ограничивалось критериями отбора заявителей, установленными разделом 2 Порядка, принятого постановлением администрации муниципального образования городское поселение Ревда от 04 апреля 2017 года N 111, то есть принимать участие в конкурсе и, как результат, рассчитывать на предоставление субсидии могли лишь те субъекты предпринимательской деятельности, которые соответствовали критериям отбора заявителей установленными разделом 2 Порядка, в том числе с предусмотренными в нем ограничениями, оснований полагать ошибочными их вывод о том, что придание в данном случае обратной силы муниципальному правовому акту ухудшило положение лиц, которые могли претендовать на получение субсидии, не имеется, поскольку распространяя действия пунктов 1.1. и 1.2. оспариваемого постановления на правоотношения, возникшие с 04 апреля 2017 года, орган местного самоуправления, с учетом практической реализации мер финансовой поддержки в соответствии с порядком и условиями, установленными Порядком в первоначальной редакции, действовавшей на момент предоставления такой поддержки, фактически изменил критерии отбора субъектов малого и среднего предпринимательства из числа неограниченного круга лиц, которые могли претендовать на получение субсидии, выделенной в истекшие финансовые периоды, создав таким образом дискриминационные условия и допустив нарушение принципа определенности, ясности и недвусмысленности принятой правовой нормы, что входит в противоречие с положениями ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При этом, как справедливо отмечено судами придание отдельным нормам постановления от 04 апреля 2017 года N 111 обратной силы не породило регулирование каких-либо правоотношений, связанных с процедурой предоставления субсидии субъектам предпринимательской деятельности, так как в период 2018 - 2019 годы мероприятия по предоставлению данных субсидий не проводились.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Судебная коллегия, руководствуясь статьями 328, 329, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ловозерского районного суда Мурманской области от 13 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда 04 сентября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу и.о. главы администрации муниципального образования городское поселение Ревда Ловозерского района Басавина Ю.В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: