Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2020 г. по делу N 8а-9251/2020[88а-10212/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Алексеева Д.В. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан на решение Караидельского межрайонного суда Республики Башкортостан от 22 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 сентября 2019 года по административному делу N 2а-178/2019 по административному исковому заявлению дачного некоммерческого товарищества "Кентавр" к администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Устиновой Т.А, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Дачное некоммерческое товарищество "Кентавр" (далее - административный истец, ДНТ "Кентавр") обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан (далее - административный ответчик) о признании недействующим постановления администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N об установлении публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N для обеспечения свободного доступа граждан к кладбищу "адрес".

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что ДД.ММ.ГГГГ между администрацией муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан и ДНТ "Кентавр" был заключен договор аренды земельного участка сроком на 49 лет. Согласно условиям договора ДНТ "Кентавр" в аренду передан земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 29 944 кв. м, относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения, расположенный примерно в 500 м по направлению на юго-запад от ориентира: "адрес", для размещения дачного некоммерческого товарищества "Кентавр".

ДД.ММ.ГГГГ по результатам проведения публичных слушаний на основании постановления администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N часть данного земельного участка была обременена публичным сервитутом для обеспечения свободного доступа граждан к кладбищу "адрес".

ДНТ "Кентавр" полагает, что постановление администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N подлежит признанию недействующим, как принятым в нарушение требований пунктов 8, 9 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, а также с несоблюдением порядка проведения публичных слушаний.

Решением Караидельского межрайонного суда Республики Башкортостан от 22 марта 2019 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 сентября 2019 года без изменения, административные исковые требования дачного некоммерческого товарищества "Кентавр" удовлетворены; постановлено: признать недействующим постановление администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N об установлении публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N для обеспечения свободного доступа граждан к кладбищу "адрес"

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 10 марта 2020 года, административный ответчик администрация муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального права. В обоснование доводов кассационной жалобы ее податель указывает о том, что установление публичного сервитута на землях муниципальной собственности относится к вопросам местного значения органов местного самоуправления. В связи с этим суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия администрацией муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан оспариваемого постановления, которому предшествовало проведение публичных слушаний. Как утверждает автор кассационной жалобы, необходимость установления публичного сервитута через земли, предоставленные в аренду ДНТ "Кентавр", вытекает из фактически сложившегося проезда к местам захоронения (кладбищу) и доступа к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Объективной возможности установить публичный сервитут в ином месте, исключающей необоснованные финансовые и значительные временные затраты на такие мероприятия: как вырубка леса, организация вертикальной планировки земельного участка для выравнивания рельефа, завоз грунта для устранения болотистой территории, завоз гравийно-песчаного покрытия, не имеется. По мнению административного ответчика, признав оспариваемое постановление недействующим, и установив возможность проезда к местам общего пользования через иные земельные участки, суды нарушили баланс публичных и частных интересов, заняв сторону административного истца.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом, ходатайствовали о рассмотрении дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего дела нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, постановлением администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N по результатам публичных слушаний, для обеспечения свободного доступа граждан к кладбищу "адрес", установлен публичный сервитут на часть земельного участка с кадастровым номером N, который ДД.ММ.ГГГГ на основании договора аренды предоставлен ДНТ "Кентавр" во временное пользование сроком на 49 лет.

Разрешая административное исковое заявление и принимая решение о его удовлетворении, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемое постановление администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан не соответствует нормам земельного законодательства, нарушает права арендатора земельного участка, поскольку имеется альтернативный проезд к местам захоронения (кладбищу) и доступа к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

Между тем судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции с такими выводами судов не согласна по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из руководящих разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 2 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Учитывая применительно к рассматриваемому административному делу приведенные выше требования процессуального закона и правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, оспариваемое постановление администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N является нормативным правовым актом, и проверка законности его принятия должна осуществляться в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из содержания части 8 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Из пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации и требования процессуального закона при рассмотрении данного административного дела судами обеих инстанций во внимание должным образом приняты не были, что повлекло принятие судебных актов, не отвечающих принципам законности и обоснованности административного судопроизводства.

Фактически суды первой и апелляционной инстанций при проверке законности принятого оспариваемого нормативного правового акта вторглись в оценку целесообразности установления публичного сервитута на спорном земельном участке, относящегося к вопросам местного значения и к компетенции органов местного самоуправления.

Так, согласно пунктам 15, 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся: создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Как следует из содержания подпункта 1 пункта 4 приведенной статьи, публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

Реализуя предоставленные законом полномочия, путем проведения публичных слушаний, административным ответчиком, в целях обеспечения свободного доступа граждан к кладбищу "адрес", принято постановление об установлении публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N.

При рассмотрении административного дела судами не добыто доказательств нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, и его несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Приведенные судами содержания пунктов 8 и 9 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации не препятствуют установлению публичного сервитута применительно к землям и земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения, но устанавливают необходимость соблюдения условий наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием и рационального использования.

Такие условия при принятии оспариваемого нормативного правового акта административным ответчиком с учетом исторически сложившегося проезда через часть земельного участка с кадастровым номером N были соблюдены. В материалах административного дела отсутствуют сведения о формировании самостоятельных земельных участков на месте публичного сервитута и передачи их в пользование садоводам.

Выводы судов о наличии альтернативного проезда к местам захоронения (кладбищу) и доступа к водному объекту общего пользования и его береговой полосе основаны на неверной оценке имеющихся в деле доказательств.

Так, из экспертного заключения по землеустроительной экспертизе от ДД.ММ.ГГГГ N следует, что свободный доступ (проезд) граждан к кладбищу "адрес" через земельные участки, собственность на которые на разграничена, без установления сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N, находящегося в аренде ДНТ "Кентавр" по договору аренды от ДД.ММ.ГГГГ, согласно схеме публичного сервитута, подготовленного ДД.ММ.ГГГГ кадастровым инженером ООО "Земкадастр", отсутствует. При этом эксперт указывает на возможность обеспечения доступа (проезда) граждан к кладбищу "адрес" через земельный участок с кадастровым номером N без установления сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N. Указанный вывод положен в основу апелляционного определения суда апелляционной инстанции.

В то же время, судом апелляционной инстанции не учтено, что согласно исследовательской части экспертного заключения исследование возможности установления сервитута осуществлено исключительно на основании картографических материалов. Состояние почв, заболоченность, уровень уклонов, позволяющих определить фактическую возможность организации проезда, эксперт не оценивал, поскольку это выходит за рамки специальных познаний землеустроительного эксперта.

В свою очередь, как последовательно утверждал при рассмотрении административного дела административный ответчик, организовать свободный доступ (проезд) граждан к кладбищу "адрес" через земельный участок с кадастровым номером N без установления сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N объективно невозможно, ввиду нахождения на части земельного участка с кадастровым номером N деревьев, перепад высот, болот. Проведение работ по организации проезда потребует таких значительных финансовых и временных затрат, что не будет соответствовать соблюдению баланса публичных и частных интересов при наличии исторически и фактически сложившегося проезда через часть земельного участка с кадастровым номером N, находящегося в аренде ДНТ "Кентавр".

Приведенные обстоятельства судами при вынесении итоговых судебных актов не опровергнуты и учтены не были. Фактическая правовая оценка оспариваемого нормативного правового акта осуществлена судами с нарушением требований части 8 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В связи с этим, с решением суда первой инстанции и апелляционным определением суда апелляционной инстанции согласиться нельзя.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Принимая во внимание что по делу не требуется повторное его рассмотрение, что обстоятельства дела установлены в полном объеме, учитывая, что судебные инстанции допустили ошибку в применении норм материального права к имеющим место правоотношениям, судебная коллегия считает возможным отменить ранее состоявшиеся по делу судебные акты и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований ДНТ "Кентавр".

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Караидельского межрайонного суда Республики Башкортостан от 22 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 сентября 2019 года отменить, с принятием по делу нового решения.

Административное исковое заявление дачного некоммерческого товарищества "Кентавр" о признании недействующим постановления администрации муниципального района Караидельский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ N об установлении публичного сервитута на часть земельного участка с кадастровым номером N для обеспечения свободного доступа граждан к кладбищу "адрес" - оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: