Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2020 г. по делу N 66а-684/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Калугина Д.М, при секретаре Глуховой М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании недействующими в части отдельных положений Генерального плана сельского поселения Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области, Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области, по апелляционной жалобе департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 23 декабря 2019 года, которым исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Я, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 декабря 2013 года N56 утвержден проект Генерального плана сельского поселения Доскинского сельсовета (далее также Генеральный план), опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, на официальном сайте правительства Нижегородской области и администрации Богородского муниципального района Нижегородской области.

Постановлениями правительства Нижегородской области от 10 ноября 2015 года N724, от 02 августа 2016 года N499 и от 06 июля 2017 года N492 в Генеральный план сельского поселения внесены изменения.

На карте ограничения использования территорий Генерального плана сельского поселения (в действующей редакции) отображена граница ориентировочной санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника NС-07-04/027 и его санитарно-защитная зона.

Решением Совета Доскинского сельсовета от 19 февраля 2014 года N3 утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Доскинского сельсовета (далее также Правила землепользования и застройки).

Решением сельского Совета Доскинского сельсовета от 22 марта 2017 года N11 и приказом Департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 года N07-01-06/8 в Правила землепользования и застройки внесены изменения.

Решения сельского Совета Доскинского сельсовета от 19 февраля 2014 года N3 и от 22 марта 2017 года N11 обнародованы в установленном порядке, приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 года N07-01-06/8 опубликован в сетевом издании "Нижегородская правда" и на официальном сайте департамента в информационно-телекоммуникационной сети - Интернет.

На карте градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки (в действующей редакции) отображены границы зон с особыми условиями использования территорий и в частности - сибиреязвенный скотомогильник NС-07-04/027 и его санитарно-защитная зона.

М. обратился в суд с административными исками о признании недействующими Генерального плана сельского поселения Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области и Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области в части распространения санитарно-защитной зоны скотомогильника N на территорию принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровыми номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Административный истец полагал, что органы местного самоуправления, установив санитарно-защитную зону скотомогильника N, вышли за пределы своей компетенции, поскольку постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации об утверждении санитарно-защитных зон на территории Доскинского сельсовета в соответствии законодательством о санитарном благополучии населения не принималось. Указывает на нарушение своих прав при использовании спорного земельного участка.

Решением Нижегородского областного суда от 23 декабря 2019 года административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм права, и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. По мнению заявителя жалобы, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в соответствии с действующим законодательством и не нарушают прав административного истца по использованию земельного участка. В свою очередь Выводы, изложенные в решении суда, противоречат обстоятельствам административного дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Нижегородской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, оценив имеющиеся в деле доказательства, заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" на равительство Нижегородской области возложены полномочия по утверждению генеральных планов сельских поселений, утверждению изменений в генеральные планы сельских поселений, за исключением проведения публичных слушаний.

Согласно указанному закону и Положению о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 года N248 департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области осуществляет полномочия по утверждению правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений.

С учетом изложенного, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченными органами в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривается участниками процесса.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что санитарно-защитная зона установлена в нарушение действующего законодательства, в отсутствие постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации о ее утверждении и обоснования ее размеров.

Доказательствами по делу подтверждается, что М. является собственником земельного участка с кадастровыми номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Согласно градостроительному плану указанного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки сельского поселения земельные участки расположены в санитарно-защитной зоне скотомогильника N.

В соответствии с картой ограничения использования территорий (охрана окружающей среды) Генерального плана и картой градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки сельского поселения, граница зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N охватывает указанный выше земельный участок.

При таких обстоятельствах М. является надлежащим административным истцом. При обращении за судебной защитой, последний полагал, что установленная санитарно-защитная зона в границах принадлежащего ему земельного участка на картах Генерального плана и Правилах землепользования и застройки сельского поселения не соответствует действующему законодательству.

Документами градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки в силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН скотомогильники отнесены к 1 классу санитарной классификации объектов и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м. Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации от 04 декабря 1995 года N13-7-2/469.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Согласно пункту 4.2 СанПиН установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Правила) правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил.

Согласно пункту 3 указанных Правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию, принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В силу пункта 25 Правил санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии со сведениями, содержащимися в кадастровом паспорте и Едином государственном реестре недвижимости сибиреязвенный скотомогильник N является сооружением с кадастровым номером N, с назначением - иные сооружения (санитарно-техническое сооружение), площадью "данные изъяты" кв. м, год завершения строительства - 1948, расположен по адресу: "адрес". Сведения о границах санитарно-защитной зоны скотомогильника в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.

Согласно документам представленным комитетом государственного ветеринарного надзора Нижегородской области, сибиреязвенный скотомогильник N расположен на запад от деревни Шумилова в 0, 4 км, в непосредственной близости от летнего лагеря ЗАО " "данные изъяты"", в овражке. Территория скотомогильника не огорожена, нет четких границ, траншея шириной менее 1, 5 м, высота кургана менее 0, 5 м над поверхностью земли. Последнее захоронение в скотомогильник произведено в 1948 году.

Вместе с тем, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны в границах нахождения скотомогильника N, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Сведения о санитарно-защитной зоне скотомогильника в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров административным ответчиком ни в органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ни в суды обеих инстанций не представляли.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, административные ответчики вышли за пределы своей компетенции, установив на картах Генерального плана и Правилах землепользования и застройки сельского поселения Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области санитарно-защитную зону, охватывающую земельный участок административного истца.

Доводы департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, изложенные в апелляционной жалобе, со ссылкой на часть 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", не опровергают выводов суда первой инстанции, поскольку отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны допускается только после установления их уполномоченным органом. Отсутствие же акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность отображения ее в правилах землепользования и застройки.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 23 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Председательствующий

Судьи