Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 апреля 2020 г. по делу N 8а-2023/2020[88а-3327/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Черняевского сельского поселения муниципального района имени Лазо Хабаровского края на решение суда района имени Лазо Хабаровского края от 6 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 29 января 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора района имени Лазо Хабаровского края к администрации Черняевского сельского поселения муниципального района имени Лазо Хабаровского края о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потаповой Е.Н, полагавшей, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор района имени Лазо Хабаровского края в интересах неопределённого круга лиц обратился в суд района имени Лазо Хабаровского края с административным исковым заявлением к администрации Черняевского сельского поселения муниципального района имени Лазо Хабаровского края (далее - Администрация) о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что прокуратурой района в связи с коллективным обращением жителей с. Черняево муниципального района имени Лазо Хабаровского края проведена проверка исполнения Администрацией законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в период паводка, вызванного противными дождями, прошедшими в июле-сентябре 2019 года.

В результате проверки установлено, что административным ответчиком, являющимся уполномоченным органом по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах указанного сельского поселения, допущено бездействие, выразившееся в невключении территории с. Черняево в зону затопления, в связи с чем, по мнению прокурора, было нарушено право граждан на получение единовременной материальной помощи.

Так, распоряжением Правительства Хабаровского края от 29 июля 2019 года N 623-рп "О введении режима чрезвычайной ситуации" на территории Хабаровского края, в том числе в границах Черняевского сельского поселения района имени Лазо Хабаровского края (далее - Черняевское сельское поселение), вводился режим чрезвычайной ситуации, связанный с выпадением обильных осадков и подъемов уровней воды на реках.

Согласно постановлению Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2019 года N 380-пр "Об организации работы по предоставлению разовой финансовой материальной помощи гражданам, пострадавшим в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июле-сентябре 2019 года на территории Хабаровского края" (далее - постановление Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2019 года N 380-пр) единовременная материальная помощь предоставляется гражданам, постоянно проживающим в населенных пунктах, попавшим в границы зон затопления (подтопления), условия жизнедеятельности которых были нарушены в результате паводка.

На основании Порядка подготовки документов для обоснования размеров запрашиваемых бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утверждённого приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 21 марта 2019 года N 155 (далее - Порядок от 21 марта 2019 года N 155), и Порядка установления факта нарушения условий жизнедеятельности гражданина в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 декабря 2011 года N 795 (далее - Порядок от 30 декабря 2011 года N 795), комиссиями, созданными органами местного самоуправления, должны быть установлены факты нарушения условий жизнедеятельности пострадавших граждан, что является условием для последующего предоставления гражданам разовой финансовой помощи.

Постановлением Администрации от 26 сентября 2019 года N 26-па "Об определении границ зон затопления (подтопления), возникших в результате чрезвычайной ситуации на территории Черняевского сельского поселения", устанавливались границы зоны затопления (подтопления) населённого пункта.

Вместе с тем, при определении соответствующих границ Администрацией не были учтены заявления 105 граждан, содержавших просьбу включить их в список нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи как пострадавших в результате затопления. Должностными лицами Администрации поселения меры, направленные на обследование фактов нарушения условий жизнедеятельности граждан, подавших заявления, приняты не были, в связи с чем жилые дома заявителей не были включены в границы зоны подтопления. В результате указанным гражданам впоследствии было отказано в выплате единовременной материальной помощи.

Кроме того, территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю установлено, что в период затопления на территории Черняевского сельского поселения пробы воды из централизованной системы водоснабжения не отвечали установленным требованиям по микробиологическим показателям.

По мнению прокурора, бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер, направленных на выявление фактов нарушения условий жизнедеятельности пострадавших граждан, в невключении соответствующих территорий жилых домов в зону затопления, нарушены права неопределенного круга лиц на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайной ситуации.

С учётом уточнения административных исковых требований, административный истец просил суд признать незаконным бездействие Администрации, выразившееся в невключении с. Черняево Черняевского сельского поселения в зону затопления (подтопления); возложить на Администрацию обязанность в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу включить с. Черняево Черняевского сельского поселения в границы зоны затопления (подтопления), а также включить в списки граждан, нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи.

Решением суда района имени Лазо Хабаровского края от 6 декабря 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 29 января 2020 года, административные исковые требования прокурора района имени Лазо Хабаровского края к Администрации о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности удовлетворены.

12 марта 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная 3 марта 2020 года через суд района имени Лазо Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о направлении дела на новое рассмотрение.

Представитель административного ответчика, извещённого о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела без его участия. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие представителя Администрации.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения суда района имени Лазо Хабаровского края от 6 декабря 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 29 января 2020 года по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно абзацу 7 части 1 статьи 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ) граждане Российской Федерации имеют право на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 8 части 1, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьёй 1 Закона Хабаровского края от 26 ноября 2014 года N 16 "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения" сельские поселения Хабаровского края в своих границах наделены полномочиями по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Подпунктами "а" и "л" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены.

Согласно пункту 1 постановления Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2019 года N 380-пр единовременная материальная помощь предоставлялась гражданам, постоянно проживающим в населенных пунктах Хабаровского края, подвергшихся паводку, вызванному сильными дождями, прошедшими в июле - сентябре 2019 года, условия жизнедеятельности которых были нарушены в результате чрезвычайной ситуации.

В соответствии с пунктами 2.1, 2.2 постановления Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2019 года N 380-пр органам местного самоуправления рекомендовалось принять муниципальные правовые акты, регулирующие порядок предоставления разовой финансовой помощи гражданам, в которых предусмотреть, что граждане включаются в списки граждан, нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи, на основании заявлений о выплате денежных средств, поданном на имя главы местной администрации, и заключений комиссии, создаваемой органами местного самоуправления, об установлении факта нарушения условий жизнедеятельности пострадавших граждан, составленных по форме согласно приложению N 4 к Порядку от 21 марта 2019 года N 155.

Также органам местного самоуправления предписывалось организовать оперативное (не реже одного раза в неделю) формирование и подписание списков граждан, нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи, признанных пострадавшими в результате паводка, и направление таких списков в комитет Правительства Хабаровского края по гражданской защите в течение одного рабочего дня со дня их утверждения (пункты 2.3 и 2.4. постановления Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2019 года N 380-пр).

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, распоряжением Правительства Хабаровского края от 29 июля 2019 года N 623-рп (в редакции распоряжения от 14 августа 2019 года N 686-рп) "О введении режима чрезвычайной ситуации" на территории Хабаровского края, введён режим чрезвычайной ситуации, которая возникла в результате выпадения обильных осадков и подъёма уровня воды в реках Хабаровского края.

Постановлением главы Черняевского сельского поселения от 16 августа 2019 года N 24-па "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Черняевского сельского поселения муниципального района имени Лазо" с 17 августа 2019 года на территории сельского поселения введён режим чрезвычайной ситуации, утверждены состав оперативного штаба по организации противопаводковых мероприятий на территории Черняевского сельского поселения, а также план мероприятий.

В период с 13 сентября по 15 сентября 2019 года комиссией, сформированной Администрацией, проведены обследования подтопленных жилых домов и приусадебных участков, расположенных на территории Черняевского сельского поселения.

Постановлением главы Черняевского сельского поселения от 26 сентября 2019 года N 26-па определены границы зоны затопления (подтопления), возникшие в результате чрезвычайной ситуации на территории Черняевского сельского поселения, которая включала жилые дома по следующим адресам: ул. Набережная 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19, 21, 23, 24; бульвар Лазо 24, 22/6; ул. Лазо 5; ул. Совхозная 1, 2; ул. Аргунская 2, 3; ул. Труда 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 14; ул. 40 лет Победы 1, 2, 6, 8, 14, 15; ул. Полевая 5, 6, 7; ул. Молодёжная 1, 2, 3, 4; ул. Гагарина 3, 12, 13, 14, 16а, 20, 22, 24, 26; ул. Ленина 1, 7, 9, 14, 15, 17, 25; ул. Маршала Жукова 1, 2, 3, 4, 5, 8; ул. Молодогвардейцев 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 14, 15; ул. Матросова 1, 2, 3, 4; ул. 70 лет Октября 1, 2, 5, 6; ул. Первомайская 7; ул. Мира 5, 7.

В то же время, по делу установлено, что более 100 граждан, подавших в Администрацию необходимые заявления и проживающие в с. Черняево, получили отказы во включении в список на получение единовременной материальной помощи, поскольку их имущество (жилой дом, приусадебный участок) не попало в указанную выше зону затопления.

Удовлетворяя заявленные районным прокурором административные исковые требования, суды первой и апелляционной инстанций, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, пришли к обоснованному выводу о том, что со стороны административного ответчика было допущено незаконное бездействие, выразившееся в ненадлежащей проверке факта наличия (либо отсутствия) нарушений условий жизнедеятельности граждан, которые заявили о причинённом им в результате затопления ущербе и которым было отказано лишь по основанию нахождения их жилых домов (приусадебных участков) за пределами утверждённой органом местного самоуправления зоны затопления. Суды в решении и апелляционном определении верно указали, что отклонённые Администрацией заявления жителей с. Черняево по существу в установленном порядке не были рассмотрены, так как проверка по ним фактически не проводилась, комиссия для обследования состояния имущества заявителей на место не выходила, акты обследования не составлялись.

Между тем судами также указывалось, что условия жизнедеятельности населения с. Черняево в период паводка были нарушены, поскольку по результатам исследования проб воды из централизованной системы водоснабжения с. Черняево, отобранных Территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю 15 августа 2019 года, выявлялось её микробное загрязнение, в населённый пункт в период паводка организовывался подвоз питьевой воды. По состоянию на 17 августа 2019 года на территории муниципального района имени Лазо при прохождении циклона, были подтоплены автодороги краевого значения по направлениям: с. Черняево - с. Невельское; с. Черняево - с. Аргуна. В самом с. Черняево в результате паводка произошло аварийное отключение электроснабжения, в результате чего без света оставались многоквартирные и индивидуальные жилые дома, а также дом инвалидов, детский сад, школа и фельдшерско-акушерский пункт.

Согласно положениям пункта 8 Порядка от 21 марта 2019 года N 155 факт нарушения условий жизнедеятельности гражданина в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации определяется наличием либо отсутствием обстоятельств, возникших в результате чрезвычайной ситуации и при которых на определенной территории невозможно проживание людей в связи с гибелью или повреждением имущества, угрозой их жизни или здоровью; порядок установления факта нарушения условий жизнедеятельности гражданина в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации аналогичен Порядку от 30 декабря 2011 года N 795.

Согласно пункту 3 Порядка от 30 декабря 2011 года N 795 факт нарушения условий жизнедеятельности при аварии на опасном объекте устанавливается исходя из следующих критериев: невозможность проживания потерпевшего в жилых помещениях (местах проживания); невозможность осуществления транспортного сообщения между территорией проживания потерпевшего и иными территориями, где условия жизнедеятельности не были нарушены; нарушение санитарно-эпидемиологического благополучия потерпевшего.

К числу критериев характеризующих возможность или невозможность проживания потерпевшего в жилых помещениях (местах проживания) относится, в том числе состояние электроснабжения здания (помещения) (пункт 5 Порядка от 30 декабря 2011 года N 795).

Нарушение санитарно-эпидемиологического благополучия потерпевшего констатируется, если в районе проживания потерпевшего в результате аварии на опасном объекте произошло загрязнение атмосферного воздуха, воды и почвы загрязняющими веществами, превышающее предельно допустимые концентрации (пункт 7 Порядка от 30 декабря 2011 года N 795).

Установление факта нарушения условий жизнедеятельности, включая дату его начала и окончания, осуществляется органами местного самоуправления в случае аварии на опасном объекте самостоятельно или на основании заявления потерпевшего об установлении факта нарушения условий жизнедеятельности при аварии на опасном объекте, которое подаётся в органы местного самоуправления (пункт 8 Порядка от 30 декабря 2011 года N 795).

В то же время, доказательств того, что по поступившим заявлениям жителей с. Черняево (по которым принято решение об отказе во включении в списки нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи) Администрацией принимались меры к установлению факта нарушения (либо отсутствия нарушения) условий жизнедеятельности заявителя в результате паводка, со стороны административного ответчика в порядке части 2 статьи 62 КАС РФ предоставлено не было.

При указанных обстоятельствах, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ суд района имени Лазо Хабаровского края в решении, признав соответствующее бездействие Администрации незаконным, верно возложил на административного ответчика обязанность включить с. Черняево Черняевского сельского поселения муниципального района имени Лазо Хабаровского края в границы зоны затопления (подтопления), а также включить граждан в списки нуждающихся в оказании единовременной материальной помощи.

Доводы кассационной жалобы о том, что централизованным водоснабжением в с. Черняево пользуются только 170 из 921 человек, проживающих в данном населённом пункте, что автотранспортное сообщение и электроснабжение Черняевского сельского поселения нарушено не было, по существу направлены на субъективную переоценку имеющихся в деле доказательств, а также свидетельствуют о несогласии Администрации с выводами судов первой и апелляционной инстанций, которые сделаны по установленным ими обстоятельствам. Между тем суд кассационной инстанции при проверке законности соответствующих судебных постановлений не вправе входить в обсуждение фактической стороны дела, а также переоценивать выводы нижестоящих судов, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты нижестоящими судами (часть 3 статьи 329 КАС РФ).

Ссылки в кассационной жалобе на то, что суд первой инстанции нарушил предусмотренный частью 1 статьи 182 КАС РФ трёхдневный срок направления в адрес Администрации копии решения в окончательной форме (решение направлено через семь дней), с учётом положений части 2 статьи 328 КАС РФ не могут являться основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции.

То обстоятельство, что суд первой инстанции в судебном заседании от 6 декабря 2019 года отклонил ходатайство представителя административного ответчика о привлечении к участию в настоящем административном деле в качестве заинтересованных лиц Правительства Хабаровского края и администрации муниципального района имени Лазо Хабаровского края, также не может свидетельствовать о допущенных по делу нарушениях норм процессуального права, которые привели или могли привести к принятию неправильного судебного акта.

Таким образом, при разрешении дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по административному делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда района имени Лазо Хабаровского края от 6 декабря 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 29 января 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Черняевского сельского поселения муниципального района имени Лазо Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи