Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 апреля 2020 г. по делу N 66а-174/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N) по административному исковому заявлению областного казенного учреждения "Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области" о признании недействующим в части Порядка компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении или повреждении объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", по апелляционной жалобе представителя ОКУ "Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области" ФИО2 на решение Сахалинского областного суда от 27 ноября 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления в части было отказано, в части производство по делу прекращено, Заслушав доклад судьи Захарова Е.И, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО3, судебная коллегия по административным делам

УСТАНОВИЛА:

решением городского Собрания городского округа "Город Южно-Сахалинск" от 27 июля 2011 года N 407/27-11-4 утвержден Порядок компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении ли повреждении объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее Порядок).

Из части 1 статьи 2 Порядка следует, что он регулирует отношения администрации города Южно-Сахалинска и других лиц по компенсации затрат, возмещаемых при уничтожении и/или повреждении юридическими, физическими лицами или индивидуальными предпринимателями объектов благоустройства (озеленения) на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Согласно статье 3 Порядка, затраты на восстановление озеленения не подлежат компенсации при уничтожении или повреждении озеленения по полученному в установленном порядке разрешению Комиссии по обследованию зеленых насаждений в случаях, если:

1) состояние зеленых насаждений оценивается как аварийное;

2) уничтожение (снос) или повреждение озеленения осуществляется в целях обеспечения санитарно-гигиенических или эксплуатационных правил, ликвидации/предупреждения аварийных и объявленных в установленном порядке чрезвычайных ситуаций на линейных сетях и/или на объектах жизнеобеспечения деятельности городского округа, проведения восстановления или текущего содержания зеленых насаждений, реконструкции или ремонта объектов озеленения (с условием сохранения или увеличения объемов озеленения);

3) уничтожение (снос) или повреждение озеленения (за исключением защитных зеленых насаждений) выполняется владельцами земельных участков сельскохозяйственного назначения/использования в целях разрешенного использования земельного участка.

В соответствии со статьей 4 Порядка, затраты на восстановление озеленения возмещаются лицами, в интересах которых или которыми осуществляется/осуществлено уничтожение (снос) и/или повреждение озеленения. К лицам, возмещающим затраты на восстановление озеленения, относятся также владельцы земельных участков, не обеспечившие охрану зеленых насаждений до получения в установленном порядке разрешения на уничтожение/повреждение озеленения в целях разрешенного использования земельных участков.

Областное казенное учреждение "Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими часть 1 статьи 2, статью 3 и статью 4 Порядка в той части, в которой их предписания устанавливают для собственников, пользователей (владельцев) земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся на землях муниципальной собственности, а также не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

Исковые требования мотивированы тем, что Учреждение является пользователем земельного участка, который предоставлен ему Министерством имущественных и земельных отношений Сахалинской области по договору безвозмездного пользования для строительства объекта "Место пребывания пожарной охраны - объект Южно-Сахалинский пожарный отряд". На основании оспариваемого Порядка произведено обследование зеленых насаждений, находящихся на данном участке, и Комиссией по обследованию зеленых насаждений выставлен счет, согласно которому Учреждение должно возместить в бюджет города Южно-Сахалинска компенсацию за снос зеленых насаждений. Считают, что распространение действия Порядка в части возложения на собственников, землепользователей, арендаторов земельных участков обязанности по согласованию сноса зеленых насаждений и выплате восстановительной стоимости снесенных насаждений, которые расположены не на землях муниципальной собственности, противоречит федеральному законодательству, статье 261 Гражданского кодекса РФ, части 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ.

Решением Сахалинского областного суда от 27 ноября 2019 года производство по административному делу по иску о признании недействующими части 1 статьи 2, статьи 3 и статьи 4 Порядка в части, в которой предписание устанавливает для собственников земельных участков обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся на землях муниципальной собственности, а также не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена прекращено.

В удовлетворении части исковых требований о признании недействующими части 1 статьи 2, статьи 3 и статьи 4 Порядка в части, в которой предписание устанавливает для пользователей (владельцев) земельных участков обязанность по возмещению затрат на восстановление озеленения при сносе зеленых насаждений, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся на землях муниципальной собственности, а также не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена отказано.

На указанное решение представителем ОКУ "Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области" ФИО2 подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда в части отказа в удовлетворении исковых требований отменить, в данной части иск удовлетворить, указывая, что создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных территорий городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. Ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория отнесена правилами землепользования и застройки к соответствующей территориальной зоне. Право регулирования отношений по сносу зеленых насаждений вне указанной зоны органам местного самоуправления не предоставлено.

Представителем Администрации города Южно-Сахалинска ФИО4 и прокурором, участвовавшим в деле, на указанную жалобу поданы возражение, в котором просят решение суда оставить без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора, нашедшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Областной суд, изучив материалы дела, пришел к обоснованным выводам, что оспариваемый правовой акт обладает нормативным характером, принят городским Собранием городского округа "Город Южно-Сахалинск" в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленным порядком и по этим основаниям не обжалуется.

Из материалов дела следует и судом установлено, что 24 августа 2018 года между Министерством земельных и имущественных отношений Сахалинской области и ОКУ "Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области" заключен договор безвозмездного пользования земельным участком государственной областной собственности.

Согласно данному договору Учреждение принимает в безвозмездное пользование земельный участок с кадастровым номером N из земель категории "земли населенных пунктов", разрешенное использование: для строительства объекта "Место пребывания пожарной охраны - объект Южно-Сахалинский пожарный отряд".

Установив, что административный истец не является собственником указанного выше земельного участка или иных земельных участков, на которых расположены зеленые насаждения, подлежащие уничтожению и за которые надлежит возместить затраты, сделав правильное суждение о том, что оспариваемые пункты Порядка в той части, в которой они возлагают на собственника данную обязанность, не затрагивают права истца, принял правильное решение о прекращении производства по административному делу в данной части.

10 апреля 2019 года Комиссией по обследованию зеленых насаждений составлен акт N, из которого следует, что на указанном выше земельном участке Комиссия произвела обследование зеленых насаждений, подлежащих вынужденному сносу в связи со строительством и, установив общее количество таких насаждений - 11 526 стволов, их породу, состояние, возраст/диаметр, произвела расчет затрат на озеленение, подлежащих возмещению заявителем.

Согласно пунктов 11 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа, утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

Пункт 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" также относит организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа к вопросам местного значения.

Одним из принципов охраны окружающей среды, в соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", является ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.

По смыслу положений статей 1, 7 и 10 Федерального закона "Об охране окружающей среды" под охраной окружающей среды понимается, в том числе, деятельность органов местного самоуправления, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, включающая в себя организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. При этом управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относятся также утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, как и организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Во исполнении данной нормы, решением Городской думы города Южно-Сахалинск от 24 июня 2015 года N 177/12-15-5 утверждены Правила благоустройства территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 1 данных Правил под объектами благоустройства понимаются территории различного функционального назначения, на которых осуществляется деятельность по благоустройству, в том числе: парки, скверы, иные зеленые зоны.

Из пункта 9 статьи 38 Правил следует, что на территории городского округа, за исключением земель лесного фонда, снос или пересадка зеленых насаждений, производятся по разрешению уполномоченного органа администрации города в сфере городского хозяйства и охраны окружающей среды. Уничтожение и/или повреждение зеленых насаждений производится на компенсационной основе, с возмещением затрат на озеленение в соответствии с порядком, утверждаемым решением городской Думы города Южно-Сахалинска.

Зеленый фонд городских населенных пунктов, согласно статье 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды", представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, его охрана предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

В силу статьи 34 Федерального закона "Об охране окружающей среды", хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При осуществлении деятельности, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, проводятся мероприятия по охране окружающей среды, в том числе по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду и ликвидации последствий такой деятельности.

Анализ указанных выше положений федерального законодательства, позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, предоставив органу местного самоуправления полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования, не установилих объем и не урегулировал вопросы, касающиеся способов и методов восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов, поврежденных в результате санкционированных уполномоченным лицом действий, направленных на решение конкретных задач.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 июня 2015 года N 12-П указал, что поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду, что публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Судебная коллегия полагает, что судом обоснованно отвергнуты как несостоятельные доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормам Земельного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Таким образом, право распоряжения принадлежащим на праве собственности или ином законном владении имуществом не является абсолютным и поставлено в зависимость от задачи сохранения природы и окружающей среды, а также обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, поддержание качества окружающей среды, благоприятной для здоровья людей и функционирования экологических систем.

Суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, правильно не применил к спорным правоотношениям положения статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку вопросы использования земель в соответствии с установленным для них целевым назначением, определение их правового режима, выбор вида разрешенного использования и его определение оспариваемые нормы не регулируют. Вопросы управления и распоряжения земельными участками как объектами недвижимого имущества к предмету регулирования Порядка не отнесены. При этом в силу статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, к отношениям по охране окружающей среды применяется законодательство об охране окружающей среды, специальные федеральные законы, и к земельным отношениям нормы указанной отрасли законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, в частности, законодательством об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что орган местного самоуправления в целях создания и развития зеленого фонда вправе осуществлять правовое регулирование в объеме, обеспечивающем создание благоприятной окружающей среды, и об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Сахалинского областного суда от 27 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя ОКУ "Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области" ФИО2 - без удовлетворения.

Председательствующий О.Е. Красикова

Судьи Е.Н. Ненашева

Е.И. Захаров