Решение Оренбургского областного суда от 06 мая 2020 г. по делу N 3а-411/2020

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Хакимовой О.В, при секретаре Лексиковой Е.А.

с участием прокурора Губаревой О.А.

с участием административного истца Димитриева Д.С, представителя административного истца адвоката Шарафутдинова, представителя административного ответчика Евдокимовой Т.Н, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Димитриева Д.С. к Губернатору Оренбургской области о признании недействующим пункта 7.4 указа Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г. N 158-УК "О внесении изменений в указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г. N 112-ук"

установил:

Димитриев Д.С. обратился в Оренбургский областной суд с административным иском, в котором просит признать недействующим пункт 7.4 указа Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г. N 158-ук "О внесении изменений в указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г. N 112-ук".

В обоснование требований административного иска Димитриев Д.С. указал, что введенные оспариваемым пунктом ограничения повлекли нарушение его прав, свобод и законных интересов. Ограничение свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, ограничило его профессиональное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности и получение дохода.

По мнению административного истца, пункт 7.4 указа Губернатора Оренбургской области противоречит Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", статьям 1, 8 Федерального закона от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Губернатор Оренбургской области не обладал законными правами на ограничения, введенные оспариваемым пунктом указа.

Димитриев Д.С. ссылаясь на статьи 1, 2, 3, 11, 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" указывает, что при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий, с целью устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации может быть введен режим чрезвычайного положения, предусматривающий, в том числе, установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических мероприятий. Указанный режим вводится исключительно Указом Президента Российской Федерации с его последующим утверждением Советом Федерации.

В административном иске приведен текст Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы", где разъяснено, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно положение части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.

Также Димитриев Д.С. полагает, что поскольку ни в одном нормативном акте Российской Федерации не существует понятия "самоизоляция", режим которой может быть введен решением губернатора, то губернатор не имеет права принимать законы, ограничивающие или отменяющие конституционные права граждан Российской Федерации, в том числе право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства.

В судебном заседании Димитриев Д.С. и его представитель Шарафутдинов Э.Р. требования административного иска поддержали.

Представитель губернатора и правительства Оренбургской области Евдокимова Т.Н. с требованиями административного иска не согласилась, указав, что оспариваемый указ соответствует нормам федерального законодательства, принят в пределах предоставленных губернатору полномочий, согласуется с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина, оправдан необходимостью создания условий для предупреждения возникновения распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Оренбургской области. Предусмотренные указом N158-ук ограничительные мероприятия, установлены в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Оренбургской области в период действия режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, не являются ограничением конституционного права на свободу передвижения граждан, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, направлены на создание необходимых условий для сохранения жизни и здоровья граждан.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора полагавшего, что заявленные требования не обоснованы, исследовав доказательства, суд приходит к выводу о том, что административный иск не подлежит удовлетворению.

Судом установлено, что 17 марта 2020 г. Губернатором Оренбургской области издан указ N 112-ук "О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)".

Указами Губернатора Оренбургской области от 23 марта 2020 г. N 132-ук, от 27 марта 2020 г. N 152-ук, от 27 марта 2020 N 155-ук, от 31 марта 2020 г. N 158-ук, от 4 апреля 2020 г. N 159-ук, от 9 апреля 2020 г. N 168-ук, от 11 апреля 2020 г. N 169-ук, от 14 апреля 2020 г. N 175-ук, от 18 апреля 2020 г. N 183-ук, от 23 апреля 2020 г. N 191-ук и от 30 апреля 2020 г. N 203-ук вносились изменения.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

В ходе рассмотрения дела судом разъяснялось право административного истца уточнить заявленные требования, однако Димитриев Д.С. и его представитель настаивали на рассмотрении требований о признании недействующим пункта 7.4 указа Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г. N 158-УК.

Тем самым, предметом проверки в рамках рассматриваемого административного дела является законность пункта 7.4 указа Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г. N 158-УК "О внесении изменений в указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г. N 112-ук".

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.gov.ru, http://www.pravo.orb.ru 1 апреля 2020 г.

Пункт 7.4 оспариваемого указа предусматривает:

"7.4. Всех лиц, проживающих (пребывающих) на территории Оренбургской области, не покидать мест проживания (пребывания), за исключением случаев:

обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью;

следования к месту (от места) осуществления трудовой деятельности (службы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим указом, передвижения по территории муниципального образования, если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением трудовой функции;

следования по возможности к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим указом;

выгула домашних животных;

выноса бытовых отходов до ближайшего места накопления твердых бытовых отходов.

Ограничения, установленные настоящим подпунктом, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов государственной власти и органов местного самоуправления Оренбургской области в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности".

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Статьей 4 Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со ст. 42 Устава Оренбургской области, принятого Законом Оренбургской области от 20 ноября 2000 N 724/213-03, Губернатор области является высшим должностным лицом Оренбургской области и председателем высшего исполнительного органа государственной власти Оренбургской области - Правительства области.

Губернатор области, Правительство области принимают нормативные правовые акты (акты, обязательные для государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, граждан, иных лиц на всей территории области) в пределах своей компетенции в соответствии с Уставом (Основным Законом) Оренбургской области (ст. 15 Устава Оренбургской области).

Губернатор в форме указов и распоряжений, Правительство - постановлений (ст. 6 Закона Оренбургской области от 14.03, 2002 N 455/380-II-03 "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области").Из изложенного следует, что указ Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г..N 158-ук принят уполномоченным органом, по форме соответствует законодательству, опубликован в установленном порядке.Как следует из преамбулы указа Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г..N 112-ук "О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" (в редакции от 31.03.2020), он издан "в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г..N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлением Правительства Оренбургской области от 30 ноября 2009 г. N 593-п "Об утверждении положения об Оренбургской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г..N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", решениями оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, принимая во внимание, что распространение новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) является обстоятельством непреодолимой силы, в целях снижения рисков ее завоза и распространения на территории Оренбургской области Федеральный закон от 21 декабря 1994 г..N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" закрепляет право граждан Российской Федерации на защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, предусматривая при этом ответственность за создание условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, а также за непринятие мер по защите жизни и сохранению здоровья людей (ст. 1, ст. 28). В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 68-ФЗ его целями являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, под которым понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.Согласно ст. 31 Федерального закона от 30 марта 1999 г..N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ограничительные мероприятия (карантин) вводятся, в том числе, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением, в том числе, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 29 данного Федерального закона такие мероприятия должны проводиться своевременно и в полном объеме.

Согласно ст. 1 указанного Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) - административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных. В соответствии со ст. 6 этого же Федерального закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе, принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.Введению на территории Оренбургской области режима повышенной готовности и принятию ограничительных мер предшествовали, изданные в соответствии с вышеуказанными нормами Федерального закона от 30 марта 1999 г..N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г..N 5, от 13 марта 2020 г..N 6, от 18 марта 2020 г..N 7, от 30 марта 2020 г..N 9, которыми высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности; обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г..N 239 главам субъектов Российской Федерации предоставлены дополнительные полномочия по определению конкретных профилактических мер, оптимальных для территории субъекта или отдельных муниципальных образований, как с точки зрения обеспечения здоровья, безопасности людей, так и устойчивости экономики и ключевой инфраструктуры, в том числе:

определение границ мероприятий, в том числе в условиях введения повышенной готовности;

приостановление деятельности отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальных организаций;

установление особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением межрегиональных перевозок.

В соответствии с пп. "б" п. 6 ст. 4.1, п. "а", "у", "ф" ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

С учетом особенностей ситуации на территории субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (пп. "а.2" п. "а" ст. 10 вышеназванного закона в редакции от 1 апреля 2020 г.).

Вопреки доводам административного истца, ограничения права на граждан на свободное передвижение, введены не в связи с чрезвычайной ситуацией, а обусловлены необходимостью ее предупреждения, распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV), приняты в соответствии с федеральным законодательством в целях защиты здоровья, прав и законных интересов граждан, проживающих и пребывающих на территорию Оренбургской области.

В соответствии с разъяснениями, данными Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2020 г, в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (C0VID-19) N 1, обстоятельства распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации относятся к обстоятельствам, представляющим угрозу жизни и безопасности граждан, поскольку в настоящее время повлекло и может еще повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого им пункта 7.4 указа губернатора Федеральному закону от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", ошибочны.

Действительно, в число прав и свобод человека Конституция Российской Федерации включает право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27).

Вместе с тем из статей 17 (ч. 3), 19, 55 (ч. 2 и 3) и 56 (ч. 3) Конституции Российской Федерации следует возможность ограничений прав и свобод человека и гражданина, включая права, закрепленные ст. 27 (ч. 1), исходя из принципов разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов.

Как разъяснено в п.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713", право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Так, статья 8 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", предусматривает возможность ограничения указанных прав не только на территории, где введено чрезвычайное положение, но и на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

С учетом изложенного, доводы административного истца о том, что у Губернатора Оренбургской области отсутствовали полномочия на введение ограничения права граждан на передвижение, основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, в связи с чем не могут быть признаны обоснованными.

Установленные п. 7.4 указа N 158-ук ограничения носят временный характер, согласуются с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина, оправданы необходимостью создания условий для предупреждения возникновения распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Оренбургской области.

Нормативный правовой акт, в части оспариваемой Димитриевым Д.С, ограничивает право граждан на свободу передвижения, но эти временные ограничения не противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного иска Димитриева Д.С. о признании недействующим пункта 7.4 указа Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г. N 158-УК "О внесении изменений в указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г. N 112-ук" - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Оренбургского областного суда

О.В.Хакимова

Полный текст решения изготовлен: (дата)